Colombia ha entrado en los últimos años en la senda del crecimiento sostenido, alcanzando un ambiente macroeconómico estable (crecimiento del PIB superior al 5%; inflación menor al 5%; crecimiento de las exportaciones en 2005 en un 26.6%; reducción del desempleo en 11.5%; destacables resultados sociales tangibles de 4 millones de nuevos cupos de educación básica y media; 8 millones de nuevos cupos en régimen subsidiado de salud; 390.000 soluciones nuevas de vivienda; 3,1 millones de nuevos vinculados al servicio de acueducto y 3,8 millones al servicio de alcantarillado). Sin embargo, aún persisten grandes desequilibrios regionales: el ingreso total per-cápita de departamentos más desarrollados es de $2.2 millones, 5 veces mayor al de menor ingreso per- cápita ($0.42 millones), el mayor PIB per- cápita de 2003 fue de $4,9 millones mientras que el menor es de $0.63 millones, el IDH de Bogotá y cinco departamentos más desarrollados (Cundinamarca, Antioquia, Valle, Santander y Atlántico) está por encima de 0.78, en contraste con el de Chocó en donde el IDH es de 0.68.
Además, la descentralización ha avanzado en Colombia significativamente en los últimos años. Dichos avances se manifiestan en una mayor apertura política generada a partir de la elección popular de alcaldes y gobernadores, en una efectiva descentralización de las competencias y recursos de los servicios sociales en los cuales progresivamente se vienen obteniendo mejores resultados en materia de cobertura y calidad, y en garantizar la viabilidad fiscal de las entidades territoriales para que cumplan adecuadamente con sus funciones señaladas en la Constitución.
No obstante, subsisten desequilibrios regionales, la concentración del ingreso, medida a través del índice de Gini en departamentos como Boyacá y Choco, está en 0.59, comparado con departamentos como Norte de Santander y Guajira, cuyo índice sólo alcanza 0.44 y 0.41 respectivamente. Por su parte, la actividad industrial y de los recursos asociados como el Impuesto de industria y comercio se concentra en un 80% en Bogotá y otras diez ciudades; el recaudo por predial se concentra en un 82% en Bogotá y otras 40 ciudades y el acceso a la tecnología continúa siendo un privilegio de las grandes ciudades.
Desarrollo y ordenamiento territorial son conceptos interdependientes. El primero expresa en un determinado grupo poblacional su dinamismo económico, la distribución del ingreso, dotación y calidad medio ambiental, satisfacción de las necesidades básicas y las condiciones de libertad, felicitad y realización personal. El ordenamiento territorial, por su parte, es la expresión espacial de las intervenciones, por acción u omisión, de las actividades económicas, sociales y culturales de toda la sociedad. El logro de un país de regiones, más productivo, equitativo y sustentable, pasa por conseguir una elevada dinámica en el desarrollo y una ordenación del territorio que potencie dicho crecimiento, difundiéndolo espacialmente, dándole sustentabilidad, y armonizando los logros económicos sociales.
En las últimas dos décadas el territorio ha retomado protagonismo como factor de desarrollo, constituyéndose en sujeto prioritario de políticas públicas orientadas al aprovechamiento de los impulsos del crecimiento, dado que los potenciales de asimilación y multiplicación que posee han demostrado que, adecuadamente planificados y gestionados, consiguen transformar el crecimiento en desarrollo. En este sentido, .las relaciones entre crecimiento y desarrollo y la forma como éstos se expresan en las entidades territoriales, son el punto de referencia para entender las características de un ordenamiento territorial que sirva de medio para contar con un país más equitativo y con regiones competitivas
Este artículo pretende exponer la naturaleza de los nuevos enfoques del desarrollo y ordenamiento territorial y plantear alternativas de política, estrategias y los roles que la nación y las entidades territoriales deben asumir para potenciar las capacidades territoriales y contribuir en la reducción de los desequilibrios regionales.
1. Evolución de las teorías sobre el desarrollo territorial
Las teorías sobre el desarrollo territorial han acompañado la evolución de las regiones tradicionalmente industriales, su transformación productiva y el surgimiento de nuevos patrones de industrialización y de desarrollo espacial. La mayoría de los modelos teóricos sobre el desarrollo regional se ha concebido alrededor de la interpretación de las relaciones entre crecimiento económico y espacio, considerando a este último solamente como soporte pasivo de las actividades productivas2. En buena parte de los desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales prevalece la idea de que los impulsos externos son los que permiten una acumulación productiva suficiente para el despegue económico de los territorios, o son la clave para estructurar una base económica sólida; tanto las teorías neoclásicas como las de la dependencia plantean modelos de desarrollo implantados desde afuera y no consideran las capacidades endógenas locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconómicas.
Desde los años 80, principalmente en Europa, surgió la corriente promotora de políticas “de abajo hacia arriba”, gestionadas por los gobiernos regionales y locales en sus respectivos territorios, como reacción frente a la presión de procesos globales que tienden a borrar las fronteras y a ser cada vez más incontrolables. El cambio de paradigma ha trascendido los enfoques exclusivamente económicos y de la geografía tradicional, al incorporar concepciones integrales de territorio sin limitarlo a la condición exclusiva de contenedor; el territorio, como construcción social, se asume como un factor explicativo y dinámico de los procesos de desarrollo. En este último sentido la globalización económica pasa a reconocer el papel protagónico de la economía regional, urbana y rural, teniendo en cuenta las ventajas de la localización y los aportes de los factores endógenos a la creación de ventajas competitivas.
Desde el ángulo espacial, el concepto de desarrollo endógeno se puede entender como un proceso al interior de un determinado territorio, expresado en la capacidad de los actores locales de generar valor agregado y de absorber internamente y multiplicar los impulsos de crecimiento. Este desarrollo se debe reflejar en la retención del excedente económico generado internamente; en la atracción de inversiones externas, y en el mejoramiento permanente de la calidad de vida.
Vásquez Barquero, destaca las siguientes propiedades del concepto de desarrollo endógeno:
- “Se caracteriza por la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio gracias a la iniciativa y, en todo caso, bajo el control de los actores locales”.
- “Los procesos de desarrollo endógeno se producen como consecuencia de la utilización de externalidades4 en los sistemas productivos locales, lo que favorece el surgimiento de rendimientos crecientes y, por lo tanto, el crecimiento económico”.
- “El desarrollo endógeno se refiere a procesosde transformación económica y social que se generan como consecuencia de la respuesta de las ciudades y regiones a los desafíos de la competitividad, y en los que los actores locales adoptan estrategias e iniciativas encaminadas a mejorar el bienestar de la sociedad local”.
La contribución principal del enfoque de desarrollo regional endógeno ha sido la identificación de factores de producción altamente decisivos para un desarrollo territorial que concibe el territorio y sus organizaciones como un activo. Así, el capital social, el capital humano, el conocimiento, la investigación y desarrollo, la información y las instituciones se asumen como activos estructurantes del territorio con capacidad de ser moldeados desde lo local/regional, contando con las necesarias articulaciones y complementaciones con el nivel nacional.
“La idea de desarrollo endógeno moderno se sustenta en la ejecución de políticas de fortalecimiento y calificación de las estructuras internas de los territorios, procurando siempre la consolidación de un desarrollo originalmente local, creando condiciones sociales, económicas e institucionales para la generación y atracción de nuevas actividades productivas, dentro de la perspectiva de una economía abierta.”
Los atributos antes anotados sobre el desarrollo territorial endógeno indican que, desde el punto económico, es necesario crear externalidades que puedan ser capitalizadas por las empresas como ventajas competitivas, alcanzando mayor productividad y calidad. Complementariamente, desde el ángulo sociocultural, institucional y político, es necesario contar con capital social, principalmente en el sentido de incrementar el stock de autoorganización social comunitaria, estímulo y práctica de soluciones colaborativas para asuntos de interés común, y promoción de la participación y el diálogo con los diversos actores territoriales.
Adicionalmente a los factores anotados, económicos y socioculturales, es necesario agregar al concepto de desarrollo la sustentabilidad, inicialmente vinculada al uso racional de los recursos naturales, teniendo presentes las generaciones futuras. En una concepción amplia de la sustentabilidad se agregan la dimensión social, económica e institucional.
2. Desarrollo y ordenamiento territorial para alcanzar regiones competitivas y sustentables.
Las nuevas teorías regionales destacan la importancia del territorio, como soporte para la competitividad empresarial y como entramado de instituciones públicas y privadas para gestionar el desarrollo7, representando concepciones integrales y dinámicas del proceso de desarrollo. Esas dinámicas se sustentan especialmente en los componentes intangibles del territorio: su nivel de organización, la capacidad de gestión de sus instituciones, la capacidad emprendedora el aprendizaje, la actitud de cooperación y cambio; aspectos que se constituyen en los principales acervos que favorecen las transformaciones de los sistemas productivos y su inserción competitiva.
Teniendo en cuenta que la ordenación del territorio es el instrumento que permite orientar la evolución espacial del desarrollo económico, social y ambiental, y que promueve el establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, departamentos, municipios, y ciudades; entre empresas y sus entornos, y más genéricamente entre los espacios urbanos y rurales, es importante contar con escenarios de organización territorial en función de visiones compartidas de desarrollo, de largo plazo, que guíen la intervención pública y privada en el proceso de desarrollo local, regional y nacional.
La reestructuración productiva que se deriva de los acelerados cambios provenientes del nuevo orden económico mundial está incidiendo directamente en las posibilidades de desarrollo de los departamentos y municipios. Este hecho coloca el tema del desarrollo local y regional como una tarea ineludible que compromete tanto a las entidades territoriales como al gobierno nacional.
El desarrollo local se define como “Un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local”.8
La preocupación por el desarrollo local y regional ha avanzado progresivamente en el país hasta convertirse en una de las prioridades de las agendas gubernamentales. Sin embargo, no se ha logrado contar con estrategias e instrumentos que respondan en forma articulada a las tres dimensiones del desarrollo local planteadas anteriormente. La dimensión económica trata de avanzar como fuerza jalonadora del crecimiento sin alcanzar a ser correspondida por las dimensiones socioculturales y político administrativas. Ese desajuste se expresa en unas dinámicas económicas basadas únicamente en el comportamiento de las fuerzas del mercado, que no encuentran en muchos casos los complementos y los factores reguladores provenientes del entorno territorial suficientes para capitalizar los impulsos del crecimiento, de manera que los transforme en desarrollo local y regional sustentable.
3. Criterios de política de desarrollo territorial.
El Estado requiere concebir una política de desarrollo territorial moderna, que posicione al país y sus regiones frente a la lógica del capital, desde el punto de vista de su organización territorial, procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las localidades y regiones, reconociendo su diversidad y la importancia de que los impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable.
La descentralización y el ordenamiento territorial se constituyen en pilares fundamentales para el diseño de unas políticas territoriales que atiendan la diversidad regional del país.
Profundizando en la descentralización es fundamental como ingrediente para suscitar el desarrollo endógeno. Una comunidad empoderada y proactiva estará más en disposición de asumir opciones de desarrollo transformadoras que la posicione competitivamente, y le permita la reinversión interna de los excedentes, para retroalimentar sus procesos de desarrollo local, dándoles sostenibilidad. Por su parte, el ordenamiento territorial posibilita orientar la disposición espacial, siguiendo escenarios territoriales futuros compartidos, de los asentamientos poblacionales y actividades socioeconómicos, buscando la armonía y sustentabilidad del desarrollo.
Las políticas sobre región tradicionalmente han tenido como objeto principal reducir los desequilibrios derivados de un crecimiento económico que ha estado predominantemente en manos de las fuerzas del mercado. Dichas políticas se han diseñado, y aún se conciben, desplegando estrategias dirigidas exógenamente hacia las zonas con problemas de orden social o económico o con importantes potenciales.
La perspectiva actual de las políticas de desarrollo regional está cambiando, ahora el énfasis es en la construcción de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento de los recursos endógenos y la creación de entornos locales innovadores, vinculando activamente en las estrategias a los actores públicos, privados y comunitarios.
Una perspectiva territorial de las políticas públicas, que asuma el territorio como un sujeto proactivo del desarrollo y no únicamente como receptor pasivo de iniciativas económicas, fiscales y sectoriales, tiene el potencial de reposicionar el tema del desarrollo bajo la óptica de las aptitudes locales y regionales para un crecimiento incluyente. Así se podrá disponer de unas condiciones favorables no sólo de dotación de infraestructuras, sino de capacidad de desarrollo interno, posibilitando, por iniciativa propia, aprovechar las oportunidades y afrontar los riesgos de la inserción internacional.
El desarrollo territorial como asunto de interés estratégico demanda la articulación de esfuerzos nacionales y de las entidades territoriales. Dicha articulación alcanza su nivel más potente en la medida que se logre la convergencia y complementariedad entre las visiones de desarrollo nacional y territoriales. La visión, como idea de fuerza movilizadora y de cohesión , se podrá constituir en el norte común de las agendas de desarrollo.
El gobierno nacional ha propuesto, desde el año 2004, la Visión Colombia 2019, con sus correspondientes objetivos, estrategias y acciones, que se está socializando con el propósito de retroalimentarla con las iniciativas locales y regionales y de promover y consolidar la definición de proyectos de futuro en las entidades territoriales, como elementos jalonadores de los proceso de desarrollo territorial endógeno.
Una visión de desarrollo compartida, inspirada por firmes propósitos de cambio y compromisos de apropiación y responsabilidad local, en respuesta a la asunción de competencias y recursos descentralizados, acompañada además con un reordenamiento territorial que facilite el aprovechamiento de las ventajas comparativas, se constituirán en los ejes inspiradores y cohesionadores para construir y consolidar un desarrollo territorial sustentable.
Bajo el enfoque anterior, las estrategias de desarrollo territorial deberán surgir de la convergencia entre las perspectivas y dinámicas territoriales y nacionales. La estrategia de desarrollo concebida desde lo local y regional se sustentará en una comprensión de las dinámicas de desarrollo endógeno de los municipios y departamentos y de la necesidad de combinarlas con políticas sectoriales y regionales, impulsadas desde el nivel central.
A nivel local-regional, las políticas y la planificación deberán atender cuestiones como el mejoramiento de la competitividad, desarrollando ventajas comparativas dinámicas, atendiendo la sustentabilidad del desarrollo y la preservación de la identidad y patrimonio cultural.
Desde el nivel nacional, las políticas se deberán orientar hacia los aspectos globales del desarrollo territorial (contexto internacional y regional nacional), en función de las diferencias, desequilibrios y potencialidades regionales; a través de políticas de fomento, de compensación, reconversión y reactivación, que generen oportunidades, reconozcan la diversidad, contribuyan a la reducción de la pobreza y a mitigar los efectos negativos de la reestructuración productiva derivada de la globalización.
Será responsabilidad del nivel nacional la integración con el contexto internacional y de los problemas de desequilibrio estructural entre zonas y regiones, para mantener la cohesión y solidaridad regional, atendiendo además las infraestructuras estructurantes nacionales de comunicación, energía y transportes. Además, orientará y coordinará las políticas fiscales y financieras de acuerdo con propósitos de desarrollo territorial nacional y regional.
El enfoque de las relaciones nación territorio debe trascender las funciones clásicas distributivas y de asignación del gasto, promoviendo la cooperación convergente alrededor de propósitos de desarrollo comunes que le apunten a los asuntos estratégicos del país relacionados con la consolidación de un crecimiento económico dinámico y sostenido, la reducción de las inequidades, y la disminución de los desequilibrios en el desarrollo.
Dónde estamos y para dónde vamos en términos de desarrollo y ordenamiento territorial.
Se ha planteado a lo largo de estas notas la evolución de las concepciones teóricas del desarrollo territorial y de las formas como el Estado ha actuado a través de políticas públicas, procurando un desarrollo más equilibrado.
Ante el reto de potenciar el territorio, o la organización territorial como factor de desarrollo, el ordenamiento territorial surge como instrumento de política pública con grandes potencialidades para transformar el crecimiento en desarrollo. Desarrollo y ordenamiento territorial son interdependientes. El desarrollo más en función de factores intangibles relacionados con del desarrollo endógeno, como la formación de capital humano, el conocimiento y las innovaciones, la información, las instituciones y el capital social; entendidos como fuerzas internas con capacidad de generar valor agregado y de apersonarse y reinvertir los excedentes del crecimiento
Constituir un país de regiones dinámicas y con niveles de desarrollo equilibrados, en un país diverso, es posible si se logra capitalizar adecuadamente dinámicas como las que actualmente posee el país, en el sentido de contar con un contexto macroeconómico favorable, avances importantes en el mejoramiento de las condiciones sociales y recuperación del clima de seguridad y ambiente para invertir. En coyunturas como las actuales es donde las estrategias de desarrollo territorial tienen más posibilidades de lograr sus objetivos de sumar y articular los potenciales locales y multiplicar los impulsos externos favorables, produciendo sinergias que posibilitan dar saltos de cualitativos de significación en los niveles de desarrollo.
Las políticas de descentralización han dado una buena base a los territorios para poder desplegar sus capitales endógenos: Se están consolidando unas instituciones locales con capacidad de gestión e inversión que, adecuadamente capitalizadas alrededor de proyectos de desarrollo territorial, de alcance subregional y regional y con iniciativa y liderazgo local, tienen mayor potencia para transformar el crecimiento en desarrollo y para reducir los desequilibrios regionales, apoyados con las correspondientes políticas nacionales.
En el escenario anterior el ordenamiento territorial toma mayor protagonismo ya, no sólo en función de facilitar el desempeño de las actividades económicas y garantizar el uso adecuado del suelo y la provisión de los espacios y las facilidades sociales en armonía con el medio natural sino, además, como un ordenamiento sustentable del territorio, en las dimensiones clave (social, económica, institucional, política y ambiental), consideradas interrelacionadamente. Se busca finalmente disponer de entornos territoriales favorables para el despliegue del emprendimiento de la formación de redes y asociaciones, el aprendizaje colectivo, la generación de externalidades positivas y la constitución de sistema productivos territoriales, tipo clusters y cadenas productivas.
El desarrollo territorial está emergiendo con fuerza a escala nacional y territorial, agregando nuevos ingredientes a la concepción física y geográfica del ordenamiento territorial que tradicionalmente ha precedido la discusión sobre el tema. El ordenamiento territorial, como elemento constitutivo clave del desarrollo territorial, empieza a ser comprendido como un proceso abierto que involucra los diversos actores y sectores de actividad, abriendo espacio a proyectos de construcción regional de diversa naturaleza y escala.
Por ejemplo los procesos de ciudad - región, regiones metropolitanas, de ecorregiones, macroregiones, y subregiones, existiendo además, conciencia sobre la necesidad de que dichos procesos estén presididos por visiones compartidas de desarrollo con perspectiva de largo plazo. Sobresalen los casos del proceso de planificación Bogotá Cundinamarca, con proyección hacia la región central del país, la asociación de departamentos de Orinoquia y Amazonia que articula alrededor de apuestas productivas de interés regional a 10 departamentos que corresponden a la mitad de la superficie terrestre del país; igualmente a escala subregional, avanzan procesos de desarrollo territorial como los de la Costa pacifica alrededor de la Agenda Pacífico 2, la subregión de la Mojana, el proceso del Urabá…etc.
El desarrollo territorial surge desde diversos frentes y de variadas formas mostrando así las múltiples facetas de un país heterogéneo. Lo importante es que se constituya en una práctica espontánea de las comunidades y diversas organizaciones. El ordenamiento territorial que lo debe secundar necesita ser flexible y constituirse en un facilitador y armonizador de los diferentes intereses que se cruzan en los escenarios territoriales.
La estructuración de un desarrollo territorial que sea el resultado de la convergencia entre la perspectiva nacional de u n país de regiones y las dinámicas locales propias de la heterogeneidad regional del país, empieza a contar con elementos que hacen posible tal encuentro, conciliando las particularidades económicas, sociales, étnicas y culturales.
La propuesta de visión Colombia 2019 es un primer avance desde la nación que requiere complementarse con una perspectiva regional. Los departamentos, en mayor medida están avanzando desde diferentes concepciones hacia la elaboración de sus planes estratégicos y visiones de largo plazo; algunas agrupaciones departamentales van en esta senda e, igualmente, varias de las principales ciudades del país.
A estas dinámicas se suma la existencia de las agendas internas de productividad y competitividad regionales y sectoriales, con apuestas económicas que requieren enmarcarse en estrategias de ordenamiento territorial que faciliten entornos innovadores y competitivos.
En síntesis, el camino está abonado y así lo ha percibido el gobierno nacional y así lo entienden las cada vez más numerosas iniciativas municipales, departamentales y regionales, y se espera que las próximas administraciones territoriales continúen los procesos y los enriquezcan. El desarrollo territorial alcanza sus objetivos en el corto y mediano plazo, guiado por visiones de largo plazo que exigen perseverancia para hacerlas realidad.
La política territorial deberá atender las preocupaciones y aspiraciones de actores locales y regionales que toman conciencia de sus problemas y capacidades para resolverlos, teniendo en común metas compartidas de largo plazo. Los casos exitosos de desarrollo territorial han demostrado un desarrollo sustentable. Se alcanza principalmente como resultado de la activación y canalización de fuerzas sociales, económicas y políticas, con cultura de asociatividad y ejercicio de la innovación y el emprendimiento.
1Las opiniones expresadas en este documento, el cual contó para su elaboración con el apoyo de Hernando Gonzalez consultor del Departamento Nacional de Planeación, son de carácter personal y no comprometen la posición del Departamento Nacional de Planeación. 2Un análisis de la evolución concepto de desarrollo territorial puede encontrarse en: Edgar Moncayo Jiménez. Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo regional. Serie Gestión Pública 13. CEPAL - Ilpes Agosto 2001.
3Vásquez Barquero, Desarrollo Endógeno y globalización. Revista EURE, diciembre 2000
4Referidas a políticas, instrumentos de regulación pública de estructuras de mercado; acceso a capital de largo plazo, tecnología, recursos humanos calificados, tierra; fomento de actividades innovadoras I&D, exportadoras, asociatividad empresarial. Estas políticas e instrumentos reducen costos de producción, facilitan encadenamientos productivos, disminuyen los costos de transacción.
7Madorey Oscar. El territorio como factor estratégico de desarrollo. Hacia un espacio de gestión metropolitana en el Gran Rosario. Seminario Ciudad Futura. Rosario, Argentina, 1999
8VÁZQUEZ-BARQUERO A. (1988), Desarrollo local. Una estrategia de creación de empleo, Editorial Pirámide, Madrid. |
