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Generación de Conocimiento como Estrategia para el Desarrollo Territorial: entre la Incertidumbre y el Determinismo
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La capacidad de soporte del territorio, un instrumento para definir las condiciones de habitabilidad de la ciudad en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Medellín
Sergio Fajardo Valderrama

Creación y Destrucción del Empleo en la Industria Colombiana
Jan Ter Wengel

Desarrollo y ordenamiento territorial para construir un país más equitativo y con regiones competitivas
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La Descentralización en Colombia: Un Reto Permanente
Sandra Patricia Devia Ruiz

La construcción de la territorialidad para los grupos étnicos en Colombia
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Estrategia de producción de cartografía digital para el Censo General 2005.
Avances en la consolidación de la Plataforma de Información Básica de Colombia

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Las Caras de la Moneda
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Ciencia, Tecnología y Desarrollo
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Descripción de los Procesos de Calidad de Datos en el Repositorio de Información Básica. (Primera Parte)
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Sergio Fajardo Valderrama
Magister de la Universidad de Los Andes,
Master of science y Ph.D en matemáticas de la
Universidad de Wisconsin-Madison - Estados Unidos.
Alcalde de Medellín

Resumen

El Municipio de Medellín tiene dentro de sus principales objetivos en el tema de la planificación del ordenamiento del territorio, lograr a futuro una ciudad que atienda las demandas de la población en viviendas, equipamientos, espacios públicos, infraestructuras para la movilidad y espacios para el desarrollo de las actividades económicas, que sean suficientes para la población que se espera y con características adecuadas al servicio que prestan, de forma que se garantice habitabilidad y calidad de vida para sus habitantes.

La forma como se ha desarrollado la ciudad, sin planificación y sin normas en algunos sectores y con reglamentaciones que no aportaban a los sistemas de equipamientos y espacios públicos lo que la población demandaba y la ciudad requería en otros, ha dado como resultado una gran carencia de espacio público y ha hecho evidente la necesidad de efectuar ajustes en los sistemas de equipamientos y movilidad.

Del análisis de la aplicación de la norma de aprovechamientos en índices de construcción, a partir de lo reglamentado en el Acuerdo 62 de 1999, Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellin, se hizo evidente que es indispensable definir las normas de aprovechamientos en densidad de viviendas por hectárea neta, las densidades se deben fundamentar en el crecimiento de la población a futuro y que la población que pueda habitar un sector estará determinada por la capacidad de soporte del mismo de proveer unas condiciones mínimas de habitabilidad para sus habitantes.

La capacidad de soporte determina la cantidad máxima de viviendas que puede soportar una porción de territorio en condiciones de habitabilidad adecuada, determinadas por estándares de espacio público y equipamientos por persona y una movilidad óptima.

Es así, como el Acuerdo 46 de 2006, por medio del cual se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial, definió las normas de aprovechamientos en términos de densidad y las obligaciones urbanísticas para espacio público y equipamiento, en metros cuadrados de suelo a ceder por persona.

La metodología para determinar dicha capacidad de soporte surtió las siguientes etapas: Proyecciones de población, Definición de estándares, Cálculo de Indicadores, Cálculo de Índice de Carga, Dimensión Global de la ciudad, Cálculo de la capacidad de soporte, Definición de densidades netas por norma para cada polígono, Modelamiento de la Capacidad de Soporte.

Palabras claves

Capacidad de Soporte
Franjas de Densidad
Habitabilidad
Aprovechamiento
Polígonos de Tratamiento
Indicadores
Índice
Proyecciones de población

Abstract

The municipality of Medellin has within its primary objectives the urban and territorial planning of the city. A city that supports the population demands in housing, public facilities, equipments, infrastructure for mobility and spaces for the development of economical activities that are enough to the projected population and with adequate characteristics to provide the services in a way that guarantees living and a better quality of life for its inhabitants.

The way the city has been developed, without any planning or norms in some sectors, did not gave the population the equipments and public spaces that it demanded. The city requires other type of equipments. As a result, there was a big deficit of public spaces, and has made it evident the necessity to apply adjustments in the systems of public space, equipments and mobility.

According to the analysis of the application of approveight norms by construction index, beginning with the rules in the Act 62 of the 1999, Plan de Ordenamiento Territorial Para el Municipio de Medellin, it became evident that it is essential to define the norms for approveight in the housing densities by net hectare. Densities must be fundamental in the growth of future populations, so the population can inhabited a sector that will be determined by the capacity of support of the same to provide minimal conditions of habitat for its inhabitants.

The capacity support determines the maximum capacity for housing that can sustain a portion of the territory in conditions for adequate living. It is determined by the standards of public space, equipments by person and an optimal mobility.

Therefore, the Act 46 of 2006, revised and adjusted El Plan de Ordenamiento Territorial; redefining the approveight norms in terms of densities and the planning obligations for the public space and equipments by square meters of soil to cave in for each individual.

The methodology to determine such capacity for support define the following steps; Projections of populations, Definition of Standards, calculation of the indicators - index of support, Global Dimension of the city, calculate of the capacity of load index, definition of the net densities by norm for each polygon, modeling the capacity of support.

Keywords

Capacity of support.
Density areas.
Habitat.
Approveight.
Polygons for treatment.
Indicators.
Index.
Projection of population.

Uno de los objetivos de la planificación al abocar el ordenamiento del territorio, es conseguir a futuro una ciudad que se conforme atendiendo las demandas de la población en viviendas, equipamientos, espacios públicos, infraestructuras para la movilidad y espacios para el desarrollo de las actividades económicas, que sean suficientes para la población que se espera y con características adecuadas al servicio que prestan, de forma que se garantice habitabilidad y calidad de vida para sus pobladores Estos requerimientos, establecidos como metas a conseguir en el largo plazo y traducidos a estándares mínimos de suelo por persona, definen para la ciudad, y para cada uno de los sectores que la conforman, la capacidad de albergar población y, en consecuencia, las densidades en vivienda o población por hectárea. La norma urbanística por medio de la cual se determinan los aprovechamientos1[1] posibles de los predios, es el instrumento a través del cual se construyen esas densidades objetivo en el largo plazo.

La población urbana de Medellín en el 2005 ascendía a 2.345.621 habitantes; disponíamos en ese año de 8.190.029 m² de suelo destinado al espacio público, contando entonces con 3,3 m² de espacio público por persona, de los cuales se localizaban 2,4m² en el entorno local y 0,9 m² en espacios públicos generales o de ciudad. El Gobierno Nacional en el Plan 2019 “Visión Colombia Segundo Centenario” estableció, entre otros objetivos, que para lograr ciudades que se consoliden como verdaderos focos de desarrollo social y económico, se deben ejecutar acciones para el desarrollo urbano que incrementen el espacio público por habitante a 10 metros cuadrados. Se requeriría entonces para los 2. 752.984 habitantes urbanos que se proyectan para el año 2020 en Medellín, disponer al menos de 27.529.840 m² de suelo para espacio público 19.339.811 m² adicionales a lo que se tiene actualmente.

Para el mismo año 2005 se contaba en la ciudad con 11.728.105 m² de suelo destinado a equipamientos, lo cual significa que se disponía de 5,02 m² por persona, distribuidos en 3,2 m² para equipamientos generales y 1,82 para equipamientos locales. Se aspira que para el año 2020 este estándar de 5,02 m² de suelo por persona se conserve, teniendo en cuenta que a nivel general esta cifra puede brindar un adecuado cubrimiento a la población, de los diferentes servicios que demanda. El incremento del suelo, que se requiere efectuar por el crecimiento de la población al 2020, ascendería a 2.091.980 m², de acuerdo con el estándar mencionado, para la localización de equipamientos

Medellín se ha conformado destinando el 22% del suelo urbano a la infraestructura vial de la ciudad; a finales del año 2005 disponíamos de 2.496 hectáreas en vías y aspiramos a que, a partir de una transformación efectiva del sistema de movilidad, orientándolo hacia la priorización y optimización del transporte público, no se requiera destinar un porcentaje mayor al 25% del suelo urbano al sistema vial en el 2020.

Estas cifras, que denotan grandes carencias de espacio público y la necesidad de efectuar ajustes considerables en los sistemas de equipamientos y movilidad, son el resultado de la construcción de unos grandes sectores de la ciudad sin planificación y sin normas, y de otros sectores bajo la aplicación de reglamentaciones que no aportaban a estos sistemas lo que la población demandaba y la ciudad requería para una adecuada conformación.

Del análisis de la aplicación de la norma de aprovechamientos a partir de las últimas reglamentaciones urbanísticas de la ciudad se dedujo que, con la reglamentación en índice de construcción, no es posible controlar el número de viviendas que se desarrollan en los proyectos. Al erigir una edificación con un índice de construcción definido, la cantidad de viviendas que se obtienen depende del área de las mismas a medida que estas áreas disminuyen las viviendas aumentan.

Se observó además que el suelo cedido para espacio público, equipamiento y vías como parte de las obligaciones urbanísticas2[2] no se incrementa a medida que aumenta la cantidad de viviendas o de población en los proyectos, pues la forma como está definida la norma de cesiones de suelo para espacio público y equipamiento, (metros cuadrados de suelo a ceder de conformidad con los metros construidos en las edificaciones o un porcentaje del suelo del predio) no permite establecer una relación con las viviendas que se construyen, en consecuencia, las demandas de equipamientos, espacios públicos o vías se desfasan respecto a lo que los sectores pueden ofrecer. La proporción de espacio público que se cede es inferior, en la generalidad de los casos, a los 5 metros cuadrados por persona que se estableció como meta en el Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 62 de 1999, y bastante menor a los promedios que tienen actualmente los sectores donde se desarrollan los nuevos proyectos habitacionales, produciéndose el deterioro de los mismos.

Se hizo evidente entonces que la norma de aprovechamientos en índices de construcción no permite establecer el control sobre las densidades resultantes en los sectores, y que las obligaciones urbanísticas se deben reglamentar de acuerdo con la población que habitará los proyectos y los estándares de habitabilidad que defina el Plan de Ordenamiento Territorial como metas a lograr en el largo plazo.

También se encontró que en algunos sectores de la ciudad los índices de construcción que establecía la norma eran bastante altos y que, simultáneamente, los tamaños de las viviendas que se construían en ellos eran bastante reducidos, razón por la cual la cantidad de población que se estaba concentrando en los mismos era considerable y desbordaba, en el largo plazo, los requerimientos que la ciudad tendría por el crecimiento de sus habitantes. Las densidades que se estaban obteniendo en algunos proyectos, de la parte alta del centro de la ciudad, sobrepasaba las 1.500 viviendas por hectárea neta y el promedio de las edificaciones desarrolladas en los tres últimos años alcanzó las 1.200 viviendas por hectárea; se evidencia lo absurdo de estas cifras si se compara con la densidad de la ciudad a finales del año 2005, que era de 52 viv/ha bruta y 143 viv/ha neta; y si se tiene en cuenta que por el crecimiento de la población, la ciudad en el largo plazo aumentará estas densidades a 74 viv/ha. y 169 viv/ha. respectivamente, de conformidad con los 2´752.984 habitantes que se proyectan para el suelo urbano en el año 2020.

Del análisis de los anteriores aspectos se concluye para la expedición de las reglamentaciones, que:

· Es indispensable definir las normas de aprovechamientos en densidad de viviendas por hectárea neta.

· Las densidades se determinan teniendo en cuenta el crecimiento de la población a futuro.

· La población que pueda habitar un sector estará determinada por la capacidad del mismo de proveer unas condiciones mínimas de habitabilidad para sus pobladores, determinadas por estándares de espacio público o equipamientos y condiciones de movilidad óptimas.

· Las obligaciones urbanísticas de cesión de suelo para equipamientos y espacios públicos se definen en metros cuadrados de suelo por persona.

Se considera además, como indispensable, la definición de suelos que permitan a la población realizar las actividades económicas en las magnitudes y usos que se requieran. Un soporte adicional para la visualización de la nueva ciudad es el resultado del modelo sobre escenarios de desarrollo económico simulado por la Fundación ECSIM3[3], con el cual se puede establecer la demanda de espacios construidos para las nuevas actividades económicas comerciales, de servicios o para la industria que se desarrollarán al 2020, áreas que deben tenerse en cuenta de acuerdo con la asignación y la reglamentación de los usos del suelo en los diferentes sectores para lograr unas condiciones de habitabilidad adecuadas.

Otras consideraciones influyen en la determinación de las densidades en la ciudad tales como: las condiciones naturales de los terrenos como pendientes, presencia de quebradas, bosques o estabilidad de los suelos; la dotación en infraestructuras de los sectores para la movilidad o los servicios públicos; la ocupación o los usos del suelo actuales; la relación de áreas públicas y privadas o la morfología referida al área de los predios. Estas condiciones pueden definir también la capacidad de un sector a soportar mayor o menor cantidad de población.

Para el caso de la ciudad de Medellín, teniendo en cuenta la forma como se presentan esas condiciones, se definieron franjas de densidad variables, mayores en la parte central del suelo urbano, que se disminuyen progresivamente hacia las partes altas, bajo los criterios de desarrollar una ciudad compacta y sostenible en la cual se oriente hacia adentro su construcción futura, se limite la expansión urbana hacia los bordes y se busque una mejor distribución de la población en el territorio.

Con las siguientes estrategias se busca sintetizar los criterios mencionados:

· Aprovechar las ventajas derivadas de la mejor dotación en infraestructura, espacio público, equipamientos y servicios, que presentan las áreas planas localizadas en la planicie del río.


· Asignar densidades mayores a los corredores y territorios servidos directamente por las principales infraestructuras de movilidad como el Metro, Metroplús, y los principales sistemas viales de mayor capacidad.

· Densificar las áreas de menor pendiente y con la mejor y más económica prestación de los servicios públicos.

· Redensificar las áreas subutilizadas ubicadas en el corredor del río y el centro que, de acuerdo con la asignación de usos del suelo, permitan la construcción de viviendas.

· Desincentivar la mayor densificación de los asentamientos espontáneos de la zona norte, en los sectores donde se presentan concentraciones críticas de población, mediante intervenciones orientadas a reestructurar la dotación de áreas libres y equipamientos, y parámetros de control estrictos respecto a la construcción de nuevas viviendas.

· Consolidar la tendencia de crecimiento de las zonas que tienen potencial de redensificación, generando, con los nuevos desarrollos, las dotaciones adicionales que se requieren.

· Controlar la urbanización de los bordes urbanos que tienen restricciones para el desarrollo por mayores pendientes y riqueza ambiental o presentan condiciones de amenaza natural para la población.

· Desestimular la densificación de los sectores con mayores distancias a los principales sistemas de movilidad, con infraestructura vial y prestación de servicios deficiente, evitando los mayores costos económicos y ambientales que implican la dotación y el mantenimiento de estos desarrollos.

Un criterio adicional e indispensable que se tuvo en cuenta para la determinación de las densidades en el suelo urbano de la ciudad de Medellín fue garantizar que los proyectos inmobiliarios conserven unas condiciones favorables en términos de utilidad, asumiendo la hipótesis de la necesaria variación en los precios de venta, considerando que los diferentes estratos podrían asumir unos incrementos diferenciales según la capacidad adquisitiva de sus potenciales compradores. Para garantizar este objetivo se evaluaron las normas de aprovechamientos y obligaciones propuestas, por medio de simulaciones económico-financieras de los proyectos posibles a desarrollar en todos los sectores que son objeto de la inversión privada. Las utilidades que se obtenían de las simulaciones, deberían permitir el desarrollo de los proyectos.

A partir de los elementos enunciados se abordó la formulación de los aprovechamientos y las obligaciones urbanísticas que regirán el sector de la construcción en los próximos años. La metodología para determinar la capacidad de soporte de la ciudad inicia con la proyección dell crecimiento de la población a futuro, con el fin de determinar las viviendas y la población en el largo plazo, para establecer, de manera general, las densidades permisibles en cada una de las franjas y, puntualmente, para cada uno de los polígonos de tratamiento4[4] que las componen.

Los resultados obtenidos y consignados para la reglamentación urbanística son:

Franjas de Densidad en el Suelo Urbano y de Expansión

Por ejemplo, para lo zona No. 1 se pueden observar las siguientes densidades por franjas por polígono de tratamiento:

Densidad por poligono de tratamiento - Zona 1

METODOLOGÍA DEL MODELO DE CAPACIDAD DE SOPORTE

El concepto capacidad de soporte es un elemento técnico innovador en el estudio de las condiciones físico espaciales de la ciudad y fundamento de la revisión y ajuste de POT. Se trata del montaje y operación de una herramienta que sirve para cuantificar y simular el desarrollo de la ciudad con base en un modelo de franjas de densidades que permite determinar el número máximo de viviendas por hectárea neta que en condiciones sostenibles, el suelo urbano disponible, puede albergar en el horizonte de largo plazo. Esta habitabilidad está garantizada por medio de estándares de equipamiento, espacio público o movilidad medidos con relación a los habitantes del municipio.

El modelo parte del procesamiento de información básica que da cuenta de:

-Estado actual del territorio

-Proyecciones de población

-Definición de Estándares o Metas para la ocupación del territorio

Para la evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial se surtieron las siguientes etapas:

1. Proyecciones de población

2. Definición de estándares

3. Cálculo de Indicadores

4. Cálculo de Índice de Carga

5. Dimensión Global de la ciudad

6. Cálculo de la capacidad de soporte

7. Definición de densidades netas por norma para cada polígono

8. Modelamiento de la Capacidad de Soporte

Veamos cada una en forma breve:

1. Proyecciones de población

Las proyecciones de población se hicieron hasta el año 2020, tope de modelamiento de largo plazo del POT.

Se modelaron tres escenarios posibles:

- Escenario Alto. En éste se asume que la población urbana aumentará y además se incrementará la tasa de crecimiento.

- Escenario Medio. En éste la población aumentará y además se mantendrá la tasa de crecimiento.

- Escenario Bajo. Asumiendo que la población aumentará y además la tasa de crecimiento será más baja.

Para efectos de la modelación de los diferentes componentes del desarrollo urbano se tomó el escenario bajo como el referente de mayor pertinencia.

2. Definición de estándares

El proceso de modelación se hace a partir de la definición de referentes territoriales y sus respectivos parámetros de cuantificación, como estándares

Indicadores y Estándares

Se puede observar en el cuadro que los valores de algunos estándares aumentan; otros disminuyen y otros se mantienen. Estos estándares responden a los estudios económicos que se hicieron previamente mediante escenarios posibles de desarrollo, a las políticas nacionales y al análisis del territorio del Municipio de Medellín.

3. Cálculo de Indicadores

Definidos los elementos, se calculan los Indicadores de Espacio Público, Equipamiento y Vialidad para cada polígono de tratamiento sobre la base de los datos primarios y luego se relacionan con la población o con el propio territorio (el criterio se aplica para el Municipio de Medellín debido a la configuración de su territorio y a la Unidad Básica Territorial que en este caso es el polígono de tratamiento).

Los elementos que se vincularon son: Espacio Público efectivo; Equipamientos y Vías teniendo en cuenta que son los que conforman el área pública de la ciudad. Se toman en cuenta además el Indicador de Accesibilidad y el Indicador de Congestión.

En la tabla del numeral 2. “Definición de estándares”, los valores corresponden a la columna que dice “Año 2005”.

4. Cálculo de Índice de Carga

Con base en los resultados de los Indicadores calculados, se aplican conceptos matemáticos y estadísticos para obtener el Índice de Carga de cada polígono de tratamiento. Este Índice de Carga nos muestra el estado de saturación del territorio, o sea su ocupación cualitativa en términos de los elementos que conforman el área pública, vinculados con los territorios ocupados por las área privadas (residencial, comercial, servicios e industrial) y complementado con los aspectos de movilidad y las pendientes del territorio.

5. Dimensión Global de la Ciudad

Con estos insumos se procede a calcular la distribución del territorio en forma global. El resultado es el siguiente:

Estos cálculos se hicieron para los tres escenarios de proyección de la población y considerando además las posibilidades de conservar los estándares actuales, mantener la distribución de los suelos actuales y mejorar los estándares; este último es el que se presenta en este cuadro.

O sea que el cuadro corresponde al Escenario Bajo en cuanto a Población y a la premisa “Vamos a mejorar” en cuanto a los estándares a alcanzar al año 2020.

6. Cálculo de la capacidad de soporte

Obtenidos los Indicadores simples, el Índice de Carga y el cálculo global de la ciudad, se calcula el Índice de Capacidad de Soporte de cada polígono con los elementos territoriales que se vincularon al Índice de Carga.

Es importante anotar que este cálculo muestra la Capacidad de Soporte global del Municipio. El valor del Suelo de Expansión dio como resultado “cero” (0) en cuyo caso se puede afirmar que el Municipio de Medellín tiene Capacidad de Soporte para la proyección baja de población. En el ejercicio del escenario medio da como resultado la necesidad de suelo de expansión a partir del año 2016 y para el escenario alto a partir del año 2014.

7. Definición de densidades netas por norma para cada polígono

La densidad neta es la cantidad de viviendas que se ubican en los suelos privados destinados para vivienda, diferente a la densidad bruta que es el número de viviendas ubicadas en la totalidad del suelo

Se procede a la asignación de las densidades netas contando con los siguientes insumos:

- Índice de Carga por polígono.

- Directrices del Área Metropolitana sobre franjas de densidades.

- Índice de construcción o alturas por polígono.

- Viabilidad económica de los proyectos de vivienda.

- Estándares o metas.

Se definen unas franjas de densidades por zonas con valores puntuales y luego se hacen los ajustes que convierten dichos valores puntuales en rangos. O sea que una franja puede tener un valor de 300 viviendas por hectárea y con el ajuste quedan unas de 250, otras de 280 y otras de 300, en cuyo caso el valor puntual de 300 se convierte en rango entre 250 y 300.

8. Modelamiento de la Capacidad de Soporte

Finalmente, se procede al modelamiento de la capacidad de soporte así:

- Se define la densidad neta para el año 2020 por comparación entre la densidad propuesta por la norma y la densidad actual del polígono.

- Se calculan las viviendas que dan como resultado de las densidades netas.

- Se calculan los habitantes teóricos (para el Municipio de Medellín se calcula sobre la base de 3,94 habitantes por vivienda).

- Se calcula la demanda de suelo en Espacio Público, Equipamiento y Vías que representa el número de los habitantes calculado.

- Se calcula el suelo privado que se destina para actividades múltiples y para Industria de acuerdo con la vocación del polígono.

El primer resultado de este ejercicio mostrará los polígonos con Capacidad de Soporte y los que no la tienen. Se procede entonces al modelamiento o ajuste con base a los siguientes criterios:

- Ajustar el número de viviendas manteniendo la densidad propuesta por la norma.

- Ajustar el número de viviendas manteniendo la densidad actual.

- Conservar el número de viviendas ajustando las densidades.

- Ajustar los estándares o metas.

Cuando se llega al último criterio se puede afirmar que el polígono no tiene capacidad de soporte real para la población, relacionado con los estándares propuestos.

1[1] El aprovechamiento determina la cantidad de viviendas o de área construida que se puede desarrollar en un predio en nuevas edificaciones, se define en densidad de viviendas por hectárea neta, Índice de construcción o altura máxima de la edificación.
El índice de construcción determina el número de veces que se puede desarrollar en área construida el área del predio.

* Derechos Municipio de Medellin

2[2] Las Obligaciones urbanísticas son los suelos que el urbanizador o constructor cede como áreas públicas para equipamientos, espacios públicos o vías, como contraprestación al derecho de urbanizar o construir un predio.

3[3] “Modelo de Gestión Social del Desarrollo” (Una aplicación de economía sistémica, fundamentada en modelos de simulación de dinámica de sistemas) consultoría ejecutada por la fundación ECSIM para el Municipio de Medellín, 2005.

4[4] ] Los tratamientos urbanísticos son decisiones administrativas del componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, por las cuales se asigna a determinado sector del suelo urbano o de expansión, asociado a las áreas morfológicas homogéneas, una serie de objetivos y procedimientos que guían y orientan la actuación pública y privada. Son tratamientos urbanísticos, el de conservación, de mejoramiento integral, redesarrollo, renovación, entre otros.

5[5] Locales, los que están ubicados en el entorno de las viviendas.

6[6] Generales, son de cobertura de ciudad o metropolitanos.

7[7] Equipamiento general fijo, se refiere a equipamientos que no se construirán nuevamente en la ciudad como aeropuertos o estadios.