El 14 de octubre de 2006 el Presidente de la República realizó, en el auditorio de la institución, el Consejo Comunitario que tuvo como tema central el Censo General 2005; la modernización de los procesos estadísticos y la calidad de los productos generados en esta Casa de las Cifras. Fue una oportunidad que sirvió para recordar ante el gobierno, la academia, los gremios y los colombianos en general, cómo la institucionalización de la oficina central de estadísticas tiene en Colombia más de 182 años. Los datos, debidamente procesados y analizados, generan información y conforman la base para la formulación de políticas y la evaluación de las mismas.
El Círculo Vicioso de las Estadísticas
Sin embargo, fue preciso recordar que en Colombia, al igual que en otros países, se cumplió, a partir de 1992, el Círculo Vicioso de las Estadísticas, que bien ha analizado J. R. Molinas desde el Banco Mundial. Era la época en que se adoptó la política de producir estadísticas por demanda, es decir, en la que se desestimó el interés general para producir sólo aquellas que el “cliente” demandara “a su medida”. Como el financiamiento institucional provenía principalmente de ese mercado específico, sus ingresos, su personal calificado, su producción se redujeron a un 33% de lo que tradicionalmente disponía. Molinas recuerda que ante una baja demanda, se baja la calidad, escasean más los recursos, por tanto la producción baja y finalmente se pierde credibilidad. En 2004 este modelo había hecho crisis, justo en vísperas de iniciarse, tardíamente según el compromiso internacional, el Censo General 2005.
Como consecuencia de tal círculo vicioso se interrumpieron o perdieron importantes avances y logros, entre los que cabe recordar los siguientes:
- Se desactivó el Servicio Nacional de Inscripción, que había sido adoptado en 1970 cuando se acogió la huella plantar como identificación de los recién nacidos. Esto se hizo sólo 4 años después de que Suecia lo hubiera diseñado y puesto en marcha para su país, donde hoy opera como el mejor Registro Administrativo para la identificación y seguimiento del proceso vital de las personas, mientras en Colombia está completamente frustrado.
- Se suspendieron las estadísticas del sector Justicia en 1997, de tanta importancia para diseñar políticas más eficientes en la lucha contra el delito y prevalecer el Estado de derecho. El Consejo Superior de la Judicatura ha hecho esfuerzos para asumir esta responsabilidad sin suficiente éxito dada la alta especialidad de las disciplinas estadísticas.
- Se suspendieron las estadísticas de salud en 1993, creando el natural desconcierto en el sector. Los intentos por llenar el vacío de información generaron una nueva dificultad: la no comparabilidad entre ellas.
- No se hizo oportunamente el cambio del año base de las cuentas nacionales del 94 al 2000, según las normas internacionales y la mejor conveniencia interna para evaluar con mayor certeza los indicadores macroeconómicos.
- Tampoco se asumió la obligación de construir el índice de precios al productor- IPP- , de utilidad estratégica para hacer más precisas las medidas de la producción valoradas en pesos y guiar las decisiones en el sector empresarial.
- La canasta familiar, o conjunto ponderado de consumos habituales de los hogares, utilizado como base para construir el índice de precios al consumidor-IPC-, se dejó de actualizar desde 1998.
- Los Censos Económicos no se hacían desde 1990, con el consecuente demérito de los marcos muestrales para las investigaciones económicas, por lo que los gremios de la producción han acudido a llenar la incertidumbre con investigaciones propias hechas con metodologías y estándares diferentes, con lo cual se ha logrado un resultado no esperado: aumentar las controversias sobre las cifras.
- Y, como si fuera poco todo lo anterior, no se hacía Censo Agropecuario desde 1970.
Entre tanto, la tecnología había experimentado crecimientos fenomenales. La informática y la telemática hacían posible cambiar drásticamente los procesos de captación, transmisión y procesamiento de los datos, así como los de difusión. Estas herramientas facilitaban la puesta en ejecución de nuevos conceptos. Ello sirvió de sustento para la formulación de la propuesta de realizar un censo utilizando los recursos tecnológicos disponibles para obtener precisión y economía de costos. La sorpresa en los círculos estadísticos convencionales motivó un rechazo inicial a la innovación, comprensible pero inaceptable.
La principal variación fue la de no realizar el Censo “a las carreras” en un solo día y, por el contrario, tomarse el tiempo necesario para acudir a todos los lugares geográficos del país, así como realizar las “revisitas” a los hogares que fuere necesario hasta obtener una información de calidad. Se estableció un espacio censal de hasta un año, en lugar de un único día, con lo cual se redujo el número de entrevistadores diariamente en terreno a un mínimo, y así fue posible dotarlos a cada uno de ellos con computadoras de mano. La captura de datos directamente al computador, o sistema CAPI ya era usado ampliamente en el mundo de la informática, pero había que adicionar una característica no tan común, el formulario “inteligente” y la referenciación espacial, lo que significó acelerar el programa de cartografía georrerenciada que venía adelantando el IGAC, incorporando en el dispositivo las coordenadas de cada sitio censado.
La utilización de estos conceptos y metodologías de manera integral, experimentados parcialmente en países altamente desarrollados, y que no estaban disponibles hace 12 o más años, sumados a una gestión gerencial de varios entes y la participación de más de 40.000 jóvenes, seleccionados y capacitados para el casopor universidades de las diferentes regiones del país, dieron resultado exitoso.
La Nación y el Banco Interamericano de Desarrollo BID tuvieron a su cargo la financiación del proyecto. Esta entidad, a la finalización de la operación censal, conceptuó que el del 2005 era el mejor Censo de Colombia en toda su historia.
El rompimiento del círculo
A partir de la programación y desarrollo del Censo General 2005 se comenzaron a ejecutar políticas y tareas tendientes a restablecer la plena credibilidad en los procesos y productos estadísticos. Para ello fue necesario apuntar a tres objetivos esenciales:
1. Calidad
2. Cobertura
3. Oportunidad
En efecto, el Dane, en su calidad de rector de las estadísticas en Colombia, ha diseñado y puesto en marcha el Plan de Aseguramiento de Calidad de la Información Oficial Básica de las entidades productoras de datos numéricos o datos espaciales (Decreto 3851/06), a fin de garantizar su pleno ajuste a las normas nacionales y, particularmente, a los estándares técnicos internacionales a los cuales Colombia a adherido, tales como los especificados por los organismos de Naciones Unidas.
El procedimiento de certificación de la calidad está confiado a expertos independientes de las entidades generadoras de la información. La evaluación de procedimientos o productos se conforma al menos por tres profesionales, representativos de la academia, de los usuarios de la información básica, y de instituciones internacionales y de países amigos que, en estrecha colaboración con el Centro Andino de Altos Estudios (Entidad Internacional de la Comunidad Andina de Naciones con sede en Bogotá), han de pronunciarse sobre los diferentes componentes de los diversos aspectos técnicos, en un informe de conclusiones y recomendaciones. Como resultado final se producirán dos tipos de decisiones: bien el Certificado de Información - C.I. - para las bases de datos evaluadas, y en consecuencia su ingreso al repositorio que contiene la Infraestructura Colombiana de Datos ICD-, o bien, a la Nota de Observaciones - N.O. - que supone la necesidad de acoger las indicaciones conducentes al mejoramiento de la calidad mediante asistencia técnica contratada por la institución administradora de la base de datos observada.
Como es de esperarse, este mejoramiento de la calidad lleva implícita la incorporación de tecnología de punta en el tratamiento de los datos, que garantiza, entre otros atributos, el de la transparencia, por cuanto la captura de información es transmitida directamente del informante al programa central de cómputo, tal y como sucedió en el Censo, y más recientemente en las encuestas de hogares de la Gran Encuesta Integrada de hogares GEIH utilizada para propósitos múltiples, tales como el mercado laboral, ingresos y gastos, calidad de vida y variables demográficas.
Finalmente, la información certificada recibirá el Sello de Garantía de Calidad, respaldado por COLOMBIESTAD, el instrumento de difusión del Sistema Colombiano de información oficial básica. Por intermedio de la red informática se pone a disposición de los usuarios la información disponible en la Infraestructura Colombiana de Datos, y la demás que en el mundo se produzca sobre el país que tenga el carácter de básica o estratégica para la toma de las decisiones públicas y privadas. Así se colocan a disposición no sólo los resultados de más frecuente uso, sino los micro-datos, mediante la implementación de un nuevo software especializado para ofrecer al usuario resultados según múltiples variables siguiendo su propia solicitud. Sin duda esto traerá más confianza sobre la información y una gran utilidad en su aplicación.
En cuanto al objetivo específico que tiene de ampliar la Cobertura, se puede anotar:
- Para lograr una ampliación del alcance territorial de las investigaciones estadísticas, se subdividió operativamente el territorio nacional en 42 áreas internamente homogéneas en lo geográfico, cultural, económico y social, con miras a generar información departamental, municipal y sub regional.
- Se ha puesto en ejecución la ampliación gradual del tamaño de la muestra continua de hogares MCH para transformarla en la Gran Encuesta Integrada de Hogares GEIH (pasando de 45.000 a 68.000 hogares), sólo comparable con la de España un país de similar tamaño de población.
- Con base en los datos censales de 2005 mantener actualizados anualmente los Directorios de Establecimientos Económicos, lo que posibilitará la permanente actualización del marco muestral de las encuestas de Industria, Comercio, y Servicios.
- Reconstrucción del Directorio de Unidades de Explotación Agropecuaria a partir de las asociadas a la vivienda que fueron detectadas en el Censo 2005.
- Mantenimiento anual del Directorio Maestro de Viviendas, marco de la encuesta de hogares y de gran utilidad en las relaciones del Estado con los ciudadanos.
La oportunidad de la información es otro de sus atributos esenciales. Se trata del acercamiento entre la fecha de recolección y la de difusión de los datos, tales como costo de vida, industria y comercio, censo, PIB. (Cabe recordar que el Censo del 64 se dio a conocer 6 años después; el del 73, 8 años más tarde; el del 85 tomó solamente 2; el del 93, 3años, y el de 2005, únicamente 6 meses después de terminada la captura de la información. Agréguese a lo anterior que el IPC que se publicaba a los días 5 del mes siguiente, hoy se entrega cada día primero, con excepción del 1 de enero.)
Cumplir con estas metas ha sido posible en la medida en que se ha usado tecnología de punta para eliminar la trascripción de datos y su validación a posteriori. La captura de datos en papel no permite aplicar criterios de consistencia en la información recibida; a pesar del buen entrenamiento de los entrevistadores, no se logra uniformidad al aceptar o rechazar respuestas. Los formularios inteligentes operados por los computadores de mano hacen automática, en forma invariable, esta validación, ahorrando tiempo en la entrevista y posteriormente en el llamado proceso manual de crítica del formulario.
- Reducir los errores de transferencia es otro logro de la tecnología. En efecto, el transporte físico de formularios involucraba el riesgo de catástrofes, no poco frecuentes, de pérdida total de la información. La trascripción de los datos al papel requería una minuciosa verificación y un amplio tiempo de espera.
- Integrar diferentes investigaciones en el mismo recorrido. (La Gran Encuesta Única de Hogares que se ha comenzado su aplicación conlleva grandes economías de escala y ventajas de continuidad y coherencia de las informaciones recolectadas)
Las recomendaciones de la reunión de Marruecos
En el ámbito mundial, el Plan de acción para la mejora de las estadísticas que se adoptó en Marruecos, en febrero de 2004, centró sus recomendaciones en dos apartados centrales:
1. Plan Estratégico de los sistemas estadísticos
2. Financiación suficiente para su ejecución.
El Dane se acogió a ellas. Elaboró, siguiendo la metodología del grupo internacional PARIS 21, un completo inventario de las bases de datos generadoras de estadísticas y de las actividades de encuestas o censos realizados por las diferentes entidades del país. Este programa, que se conoce como el PENDES, es una meta cumplida con antelación a muchos otros países.
Esta labor permitió el 5 de julio último, mediante resolución 416, poner en marcha el PLAN NACIONAL DE INFORMACIÓN BÁSICA PLANIB- cuya duración es de 5 años, es decir, hasta el 2011. El Gobierno Nacional lo incorporó en el Presupuesto de inversión de mediano plazo, sin recortarle un peso, como una demostración más del respeto a la autonomía de que deben gozar los organismos estadísticos.
Dentro de este proceso, cabe destacar el que se le esté dando particular énfasis al mejoramiento de los Registros Administrativos, esto es a las bases de datos construidas por diferentes entidades oficiales, con fines diversos a los estadísticos, para poder prestar un servicio público o cumplir una misión institucional. Es el caso de los registros de la asistencia o de seguridad social, que captan valiosa información sobre la población, o de las cámaras de comercio que captan información sobre las personas jurídicas. La nueva tendencia universal es la de acentuar el uso de tales registros como fuentes primarias de estadística. En el caso colombiano, se ha comprobado que los registros administrativos significan el 75% de las fuentes de información.
Para la ejecución del PLANIB se han organizado tres unidades: la Científica para el diseño y definición metodológica de las investigaciones u operaciones estadísticas; la Tecnológica encargada de acopiar y procesar los datos, y la de Análisis Estadístico con la misión de evaluar los resultados en sus tendencias, correlaciones con otras series, y sintetizar en índices y en las Cuentas Nacionales. Todas las unidades cumplen su misión mediante cadenas de procesos de gestión por proyectos misionales e instrumentales, encomendados a líderes o gerentes.
Autonomía y Credibilidad
La mayoría de los indicadores estadísticos resultan ser de alta sensibilidad política y social, y ante la existencia de fuentes dispares de los datos resulta explicable la presencia de un debate continuo sobre la credibilidad de las cifras o sobre lo que ellas significan.
Por tal razón resulta importante, como misión de la entidad rectora de las estadísticas, el aportar suficiente información, de la más alta calidad posible y de manera oportuna. Así, la conveniente discusión sobre las realidades nacionales, podrá centrarse en lo importante y no en lo accesorio. La información del Dane debe contribuir a cerrar la discusión y no a generarla y para conseguirlo hay que recorrer simultáneamente dos caminos: el señalado por el plan de mediano plazo del PLANIB, que lo preserva de esporádicas desviaciones por decisiones de forma individual o casual ; y además, seguir el derrotero del Plan de Aseguramiento de Calidad hecho con independencia de forma rigurosa.
Sin embargo, en forma equivocada se asegura que la credibilidad de las estadísticas oficiales proviene de la ubicación administrativa del ente estadístico, dentro del complejo organizativo del Estado. Se dan tres ubicaciones preferentes en los distintos países. Una de ellas es la de una dependencia del Ministerio de Hacienda o del organismo de planificación nacional; otra la de convertirlo total o parcialmente como una función del Banco Central y, la tercera, considerarlo como parte de los organismos de control político dependiente de la rama legislativa.
Esta última, la de adscribirlo a la Contraloría General de la República, fue largamente aplicada en Colombia y aún se mantiene en Panamá, sin embargo hay acuerdo en que una actividad de alta técnica no tiene buenos desarrollos si está próxima a las actividades político electorales, como ocurre en las dependencias de la rama legislativa. Por su parte los Bancos Centrales, por basar su misión en el manejo monetario, resultan siendo juez y parte si asumen la función estadística, insumo esencial para la formulación y evaluación de las políticas macroeconómicas.
Si bien la dependencia del ejecutivo es la práctica más corriente internacionalmente para los organismos estadísticos, la tendencia es a proveerlos frente a ministros o ejecutores de políticas evaluables por las cifras estadísticas. Colombia hace más de cincuenta años optó por darle a la institución estadística central el nivel ministerial, el más alto posible dentro de la jerarquía administrativa y política, con lo cual consigue no sólo independencia administrativa sino la autoridad gubernamental para exigir a particulares y funcionarios el suministro de la información que requiere. Su carácter de ente gubernamental le permite expedir decretos para fijar la normatividad necesaria para mantener en el orden en la información básica.
EL CANDANE
La Comunidad Andina de Naciones ha venido adoptando una serie de decisiones, convenios y proyectos tendientes a mejorar la calidad de las estadísticas de la subregión a fin de hacerlas homologables, con estándares y normas comparables. Para ello ha creado el Programa de Formación y Capacitación Andino, ordenando que cada país miembro organice su propio centro y asignando, por los próximos 10 años, la coordinación de dichos centros y el desarrollo de acciones especiales al del Dane: el Centro Andino de Altos Estudios CANDANE que, a su turno, adelantará los proyectos que el Convenio sobre Estadísticas, entre la Unión Europea y la Comunidad Andina, ANDESTA, viene diseñando a través del grupo de formación y capacitación.
Después de un período de planeamiento, desde mediados del año pasado, CANDANE ha reunido a los más calificados consultores nacionales e internacionales, así como a funcionarios y ex funcionarios de amplia experiencia, en cursos y diplomados en los que han participado no sólo profesionales de los países andinos, sino de otros países de la región como México, Panamá y República Dominicana.
El CANDANE ha recibido, como organismo académico internacional, el encargo de liderar el Plan de Aseguramiento de Calidad de la Información Oficial Básica, comenzando por el sector transporte, el IPC y algunos aspectos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares GEIH-. Ya ha convocado para estas tareas a expertos independientes nacionales, vinculados a organismos internacionales como CEPAL y OIT, y de otros países como España y Canadá.
La Conferencia de Estadísticas de las Américas y su Comité Ejecutivo han asignado al CANDANE la ejecución del proyecto de Bienes Públicos Regionales CEPAL-BID, relativo a la homologación, estandarización y comparabilidad de estadísticas de 18 países latinoamericanos en tres áreas: educación, salud y mercado laboral. Este proyecto acaba de comenzar, siendo el primero que a nivel internacional ejecuta la institución en toda su historia.
LAS REALIDADES COLOMBIANAS
En la medida en que se han ido conociendo los resultados finales del censo y los de los nuevos instrumentos de medición, han surgido indicadores que cambian la visión que se tenía de Colombia. Algunos índices o tasas resultan sorprendentes, para algunos hasta incomprensibles, especialmente si se comparan con las tendencias observadas por las proyecciones organizadas en series afectadas por los rezagos metodológicos que caracterizaron la crisis o circulo vicioso de las estadísticas que afectó a nuestro sistema hasta hace pocos años.
Entre muchos hallazgos, sabemos hoy:
1. Que Colombia ya no es un país de niños, es un país con una población más madura que ha logrado construir un capital humano muy valioso, donde una alta proporción de personas está en edad de trabajar y se encuentra mucho mejor preparado para hacerlo que en las décadas pasadas.
2. Que el mejoramiento de las condiciones de vida han permitido agregarle años a la vida y posiblemente vida a los años, por el mejoramiento de los indicadores de esperanza de vida. Más de cuatro mil personas mayores de cien años es un buen símbolo de esta transformación.
3. Que el ritmo de crecimiento vegetativo y el neto anual de la población se aproxima a los vistos en países avanzados . Dado que la tasa de natalidad continuó su descenso apreciable, podría pensarse que muchas de las metas en salud, educación y saneamiento ambiental que ahora son posibles de alcanzar, dejan de ser utopías.
4. Que el menor tamaño de las familias y su preferente ubicación en las zonas urbanas les da mayores oportunidades de mejorar su calidad de vida y al Estado una mayor posibilidad de contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas de todos los hogares.
5. Que el ordenamiento territorial espontáneo muestra una conveniente distribución de la población entre varios centros urbanos y no en una sola ciudad capital. En torno a las tradicionales concentraciones urbanas se han venido formando áreas metropolitanas con posibilidades de convertirse en adecuado alojamiento para las familias y para los establecimientos económicos.
6. Que los servicios públicos domiciliarios, como los de energía y, telefonía y gas están en niveles altamente satisfactorios, aunque el de agua potable avanza más lentamente.
7. Que la educación básica muestra satisfactorios avances.
8. Que mientras crecen a ritmos alentadores la industria, los servicios, el comercio, la minería y otros sectores, la agricultura no crece satisfactoriamente.
9. Que hay una franja de población entre 14 y 26 años que no se reporta estar estudiando, ni trabajando sino que permanecen en estado de inactividad, posiblemente riesgosa.
10.Que la construcción individual de pensiones de jubilación es notoriamente baja.
11.Que la dinámica de la economía nacional ha mostrado ser creciente y en su diversidad reposa la sostenibilidad del desarrollo humano de Colombia.
Bogotá, noviembre de 2006
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