¿Por qué Galileo Galilei?
Editorial

Realismo estadístico
Ernesto Rojas

Generación de Conocimiento como Estrategia para el Desarrollo Territorial: entre la Incertidumbre y el Determinismo
Javier Alberto Gutiérrez López

La capacidad de soporte del territorio, un instrumento para definir las condiciones de habitabilidad de la ciudad en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Medellín
Sergio Fajardo Valderrama

Creación y Destrucción del Empleo en la Industria Colombiana
Jan Ter Wengel

Desarrollo y ordenamiento territorial para construir un país más equitativo y con regiones competitivas
Oswaldo Aharon Porras Vallejo

La Descentralización en Colombia: Un Reto Permanente
Sandra Patricia Devia Ruiz

La construcción de la territorialidad para los grupos étnicos en Colombia
Fabio Alberto Ruiz García

Estrategia de producción de cartografía digital para el Censo General 2005.
Avances en la consolidación de la Plataforma de Información Básica de Colombia

Lilia Patricia Arias D.

Las Caras de la Moneda
Entrevistas a Alberto Mendoza y Orlando Fals Borda

Ciencia, Tecnología y Desarrollo
Eduardo Posada Flórez

Calidad y estadística
Eduardo Libreros

Descripción de los Procesos de Calidad de Datos en el Repositorio de Información Básica. (Primera Parte)
Nicolás Dib David

El Sistema de Gestión de la Calidad SGC en el DANE
Lucy Quexada

Género, un nuevo reto en las Estadísticas Nacionales
Judith Sarmiento Santander

El Derecho en la Sociedad de la Información
Néstor A. Méndez Pérez

Prensa - Libros
Jorge Eduardo Estrada

Cine, Tecnología y Sociedad
Yolima Andrea Díaz

Sudoku
Separata

Javier Alberto Gutiérrez López1
Director Regulación, Planeación, Estandarización y
Normalización - DANE. Magíster en Economía Universidad Nacional de Colombia. Cursos de Doctorado en Economía
Universidad Complutense de Madrid
jagutierrezl@dane.gov.co

Resumen

Para su éxito las estrategias de desarrollo territorial, las agendas de desarrollo local y regional y el proyecto político, deben estar respaldados y soportados por conocimiento, generado a partir de datos e información básica, estratégica, de fácil lectura y consulta, no caótica, que posibilite realizar el diseño y formulación de políticas en un marco de mínima incertidumbre. El papel de los sistemas de información locales es crucial, concebido como redes de información, siguiendo reglas y estándares del nivel central, que aseguren la interoperabilidad de los mismos, desarrollando así un instrumento generador de conocimiento. El conocimiento juega uno de los roles más estratégicos en los procesos de desarrollo territorial, al igual que las instituciones que posibilitan su generación. Sólo con información y conocimiento se pueden gestar territorios ganadores en un contexto altamente competitivo.

Palabras claves

Información
Básica
Conocimiento
Incertidumbre
Desarrollo
Territorio

Abstract

For its success, the territorial development strategies, local development schedule and political project, must be backed-up and supported by knowledge, which is generated from data and basic strategic information, easy to read and search, not chaotic, to make possible that the design and formulation of policies could be developed in a minimum uncertainty framework. The role of local information systems in their wide definition, is crucial, thinking in information networks, rules and institutions operating each other, conceiving an instrument that promotes knowledge. Knowledge takes the most strategic role in territorial development process, just like the institutions which make possible its generation. Only with information and knowledge, there could be created winner territories, in a high competitive context.

Keywords

Information
Basic
Knowledge
Uncertainty
Development
Territory

“¿Así que tú ves? ¿Qué es lo que ves? No ves nada. Tú miras sin observar. Mirar no es observar. … ¿Quiénes son los que desean saber las causas de todas las cosas? Los que sólo ven el pan sobre la mesa, ésos no quieren saber cómo fue amasado. … Pero los que hacen el pan comprenderán que nada se mueve sin alguna causa que origine ese movimiento.”

Galileo Galilei 2
1. Introducción

El presente documento desarrolla ideas fundamentales para lograr estrategias exitosas de desarrollo territorial; agendas de desarrollo que sigan el camino acertado para hacer ganador a un territorio inmerso en un contexto altamente competitivo. Se enfatiza en la trayectoria que se debe recorrer partiendo de los datos, seguidos por la organización de los mismos, que se convierten en información (estadísticas) básica, estratégica, que ayude de manera directa a los procesos de generación de conocimiento. Se reconoce la imposibilidad de convergencia hacia el determinismo y se destaca la necesidad de contar con información y conocimiento que permitan asegurar que la incertidumbre, que enmarca los procesos de diseño de políticas y toma de decisiones, se pueda minimizar para la optimización de las acciones que en materia de desarrollo territorial se deben cumplir.

El documento consta de siete secciones; la primera es esta introducción; en la segunda sección se consignan notas soportadas en cuadrados mágicos, como una primera aproximación a la trayectoria entre datos, conocimiento y desarrollo territorial, donde se diferencia entre ver, observar y entender más allá de los datos, los contenidos y las interrelaciones que pueden existir en éstos. La tercera sección trata el tema de los datos, teniendo en cuenta los conceptos de incertidumbre y complejidad. La cuarta sección se centra en aspectos teóricos del desarrollo territorial, enfatizando en el conocimiento y su papel como estrategia de desarrollo. La quinta sección se concentra en las instituciones, como elemento clave en una estrategia de desarrollo territorial; en la descentralización (administrativa, fiscal, estadística), como contexto para la organización institucional, en la gestión de la información y el conocimiento como objetivo básico para lograr de manera exitosa la transformación positiva del territorio. La sexta sección hace referencia a la información y las agencias de desarrollo y su rol en los procesos de desarrollo territorial. Finalmente, en la séptima sección se presentan conclusiones y recomendaciones.

2. La información y los cuadrados mágicos: conocimiento del territorio

La construcción de un cuadrado mágico puede ser sencilla, por ejemplo ordenando de alguna manera lógica la serie de los nueve primeros números, ubicando dos números simétricos en elación al eje 5, que suman 10. Teniendo 1 2 3 4 5 6 7 8 9, se ubica el 5 en la casilla central. Si se quiere sumar 15 verticalmente, en la columna del 5 se ubica el 1 y el 9, se continúa ubicando los números restantes hasta obtener el cuadrado mágico que sume 15 en filas, columnas y diagonales (Cuadrado mágico 1). Hay más que simples números.

Siguiendo el mismo procedimiento, en una presentación no caótica, por lo menos podría pensarse que aleatoria, pero realmente con números ordenados con algún sentido aparente (Cuadrado mágico 2) ¿Qué se encuentra en el siguiente cuadrado mágico?

¿Qué encontró?, ¿Qué muestra el cuadrado mágico? Seguirá siendo cuadrado mágico si se aumenta o disminuye en un mismo número todos sus elementos, e igualmente si se multiplican todos sus elementos por un mismo número.3

Se podría pensar más allá de los hallazgos eminentemente numéricos, si se proporciona algún contexto, por ejemplo demográfico, que organice los mismos números en número de familias, número de personas por familia, menores de 5 años, hombres, mujeres, empleados, desempleados, promedios de edad, entre otros. Toda esa información podría estar contenida de manera caótica o aleatoria, ordenada de la manera que se presenta en el cuadro o como estadísticas de algún fenómeno. Se prefiere la última opción.

Paulos (2000) dice, sobre estadística, compromiso y sociedad, con el sarcasmo que merece el texto, que “se estima que, debido al crecimiento exponencial de la población mundial, actualmente están vivos entre el 10 y el 20 por ciento de todos los seres humanos que han vivido en algún momento. Siendo así, ¿significa esto que no hay suficiente evidencia estadística para rechazar concluyentemente la hipótesis de la inmortalidad?”

Toda la sociedad debe comprometerse en la lucha contra el anumerismo, pero especialmente aquellos agentes de la sociedad encargados de la producción de información, generación de conocimiento, diseño, formulación y ejecución de políticas públicas. De los datos que se generen, de las estadísticas que se produzcan, de la información que posibilita la formación de conocimiento, se derivan los análisis que llevan a tomar decisiones correctas o incorrectas, que afectan de una u otra forma a todos los miembros de una sociedad.

Incentivos y asimetrías de información para resolver un cuadrado mágico

Irracionalidades de la sociedad pueden deberse a decisiones racionales individuales o cuasi racionales y, a su vez, esas racionalidades o cuasi racionalidades están, o deberían estar, soportadas por datos e información4. El uso de esos datos, la conducción hacia la información, hacia los análisis y el conocimiento, son piezas claves que, bien engranadas (articuladas), deben conllevar a decisiones correctas, acertadas, con reducción importante de la incertidumbre en la que muchas veces se decide y se actúa.

Los incentivos, de distinto tipo, que gobiernan las acciones de los agentes de la sociedad (individuos y autoridades), juegan un papel importante en la toma de decisiones. Sin embargo, con conocimiento se toman decisiones que no necesariamente mejoran las condiciones de la sociedad (de las mayorías), los incentivos, algunas veces perversos, pueden conducir de manera conciente a decisiones que únicamente favorecen a unos pocos y que algunas veces no sólo mantienen en su estado original a los menos favorecidos sino que, inclusive, los puede mover hacia una condición inferior a la inicial.

Las asimetrías de información conllevan escenarios en los cuales hay ganadores y perdedores; escenarios en los que se toman decisiones con distintos niveles de conocimiento. Se debe concebir un estado óptimo en el que los datos fluyan de igual manera para todos, en el que los análisis se realicen con la misma información, donde se cuente con igual batería de estadísticas e indicadores (razones, proporciones, tasas) y en el que solamente los analistas e investigadores, según sus habilidades, puedan hacer la diferencia en la generación de conocimiento, entre tomar decisiones acertadas o equivocadas, por el nivel de entendimiento de los fenómenos e igualmente por su imparcialidad y capacidad para revelar y propagar ese conocimiento5.

Cuadrado mágico y estrategias de política económica global

En el contexto macroeconómico global, las autoridades económicas tienen cuatro objetivos simultáneos, reducir o mantener el desempleo en un nivel bajo, asegurando un crecimiento económico sostenido, controlando la inflación en un nivel bajo y procurando que los desequilibrios fiscal y externo sean manejables. Para lograr estos objetivos, se tienen los instrumentos que brindan las políticas fiscal, monetaria y cambiaria.

“El arte de la política económica es tornar compatibles las esquinas de este cuadrado mágico” (Martner, 2000), como se muestra en el Cuadrado mágico 3.

El cuadrado mágico para el desarrollo territorial

A nivel territorial se cuenta con la política fiscal, con efectos de las políticas monetaria y cambiaria, más en unos territorios que en otros. A los instrumentos de que dispone la política fiscal, se pueden sumar otras acciones que se enfoquen en la solución del cuadrado mágico local, cuadrado mágico para el desarrollo territorial (Cuadrado mágico 4); donde, como se puede observar, existen instrumentos (In), objetivos (O) en las esquinas del cuadrado mágico y objetivos intermedios (Oi); con menos instrumentos de política económica (por lo menos explícitos) que objetivos.

Crecimiento del producto, generación de empleo, reducción de la pobreza y mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población, son objetivos de la política territorial, con déficit fiscal y externo controlados y deuda pública financiable. Las acciones encaminadas al logro de esos objetivos y de objetivos intermedios se deben apoyar en datos, información y conocimiento sobre el territorio y su entorno; sobre cada uno de los componentes del sistema y sobre sus respectivos determinantes. Sólo con información y conocimiento se tienen las bases para la solución del cuadrado mágico para el desarrollo territorial.

Las cuatro esquinas del cuadrado mágico, vinculadas entre sí, tienen relaciones múltiples e interdependientes. La producción debe crecer a tasas altas y sostenidas (reducción del desempleo). Para lograr el crecimiento del producto debe registrarse una inflación baja (objetivo e instrumentos en el gobierno nacional), déficit público y externo moderados y controlables y una deuda pública sostenible. No es necesario equilibrio fiscal, entendido como cero (0), ni superávit (sobreajustes), cuando las necesidades del territorio son apremiantes. Se deben tener en cuenta las posibilidades de financiamiento del déficit y la capacidad de pago de la deuda, la relación deuda neta/PIB y la relación deuda neta/ingresos corrientes.

En lo macro, a nivel de las autoridades económicas nacionales, existe el no elemental arte de buscar equilibrio, por ejemplo, entre inflación y crecimiento y entre inflación y desempleo (curva de Phillips). A nivel local existe el no menos difícil arte de generar crecimiento económico, reducir el desempleo, mejorar la calidad y condiciones de vida de la población, sin afectar las finanzas públicas, generando cada vez más recursos propios. La productividad y competitividad del territorio son fundamentales6.

Necesidades de información y algunos objetivos para un territorio determinado

Para el Gobierno Nacional y las autoridades locales, la necesidad y las demandas de información son ilimitadas si se quiere tomar decisiones correctas. Sin embargo, esas demandas de información deben ser acotadas. Se debe demandar, producir y ofrecer información básica, estratégica para el análisis, diseño y formulación de políticas económicas y sociales, que ayuden a resolver el cuadrado mágico para el desarrollo territorial (Cuadrado mágico 4).

Un modelo simple en economía se expresa de la siguiente forma:

y = F (x, z) + e

donde y es el vector de variables endógenas (variables objetivo, O y Oi), x es el vector de variables de política (instrumentos, In), z es el vector de variables exógenas y e es una variable aleatoria. La función objetivo es función de variables endógenas, como se presenta a continuación:

O = O (y)

Es necesario entender los determinantes, las causalidades y las correlaciones entre las distintas variables erógenas y exógenas, para lo cual se requiere información básica. Con el conocimiento que se genere a través de análisis e investigación para “descifrar”, conciente y objetivamente, el cuadrado mágico para el desarrollo territorial y lograr trayectorias en objetivos intermedios y en objetivos finales, como las que se presentan como ejemplo hipotético en el Cuadro 1, se debe acceder y reportar información estratégica.

Cuadro 1. Objetivos hipotéticos deseables para un territorio imaginario

Otro arte del territorio, nuevamente difícil, que exige niveles amplios de conocimiento y habilidad, es recomponer en tiempo límite el cuadrado mágico para el desarrollo territorial, después de shocks exógenos adversos, para optimizar las ganancias de un shock favorable y no afectar las trayectorias deseables.

3. De los datos al conocimiento: complejidad y certidumbre

“(…) el éxito de las teorías científicas, y en particular el de la teoría de la gravedad de Newton, llevó al científico francés marqués de Laplace a argumentar, a principios del siglo XIX, que el universo era completamente determinista. Laplace sugirió que debía existir un conjunto de leyes científicas que nos permitirían predecir todo lo que sucediera en el universo, con tal de que conociéramos el estado completo del universo en un instante de tiempo…el principio de incertidumbre marcó el final del sueño de Laplace de una teoría de la ciencia, un modelo del universo que sería totalmente determinista: ciertamente, ¡no se puede predecir los acontecimientos futuros con exactitud si ni siquiera se puede medir el estado presente del universo de forma precisa!” Hawking, S. (1989).

Los sistemas de información estratégica son fundamentales para reducir la incertidumbre sobre fenómenos actuales, sobre una determinada realidad en el momento t, sin embargo, a pesar de contar con información amplia sobre el fenómeno, es imposible determinar con exactitud el comportamiento del mismo (agente económico o una variable), para los períodos t+1 hasta t+n (p.e. Cuadro 1), siendo posible minimizar el error de predicción si los sistemas de información son “completos” y los modelos teóricos y computacionales están correctamente desarrollados. Pero a lo sumo se logra el entendimiento de regularidades, tendencias, ciclos y probabilidades, que permiten realizar simulaciones, hacer predicciones con incertidumbre y diseñar políticas en marcos y contextos menos inciertos. El conocimiento, para reducir la incertidumbre, se logra con el estudio permanente de los fenómenos y de las acciones de las personas. No se requiere poblar sistemas con “toda” la información posible sino alimentar sistemas con información estratégica, donde se puedan integrar todos los temas, indicadores y sectores de interés, con la posibilidad de realizar análisis de manera aislada (fenómenos independientes) y de forma integrada, consolidada.

El uso de tecnologías es necesario, con el cuidado de que lo importante y primordial es el diseño del sistema de información la información misma, y que la tecnología es un resultado del diseño del sistema, un instrumento final para la disposición, acceso y uso de la información. La comparabilidad e interoperabilidad son factores claves de éxito. De nada sirve la proliferación de tecnologías y sistemas de información aislados de la infraestructura única nacional central.

“El método científico aplicado por Galileo enfatizó la necesidad de analizar, es decir, dividir lo que se examina en sus componentes más simples, para luego recomponerlo en una síntesis que permite comprender el fenómeno con certeza” (Sometband, 1999). El mismo concepto aplicado por Newton posibilita aislar el sistema dinámico que se desea estudiar, del resto del sistema del que forma parte, lo que ayuda a una mejor comprensión del fenómeno. Se considera sólo lo relevante para entender determinado fenómeno, no todas sus, algunas veces infinitas, partes y relaciones. En sistemas aparentemente caóticos se supone que, conociendo las condiciones iniciales, se puede determinar hacia donde se dirige el objeto de estudio, sin embargo, eso lo convertiría en un sistema determinista, que no se considera posible, especialmente en economía y desarrollo territorial.7

Es importante tener en cuenta que, por ejemplo, la transitividad no funciona en la mayoría de fenómenos. El conocimiento sobre el fenómeno, soportado en información, por ejemplo en procesos de votación, donde hay tres candidatos, A, B y C, ha demostrado que aunque en las encuestas A gane a B y B gane a C, no quiere decir que C no pueda ganar a A (paradoja de Condorcet, ver Varian 1994 y 2002). Si en algún momento del proceso electoral sale del juego B, el conocimiento y las racionalidades individuales y colectivas, que algunas veces se convierten en comportamientos de “manada”, no permiten predecir con certeza el resultado del fenómeno, a pesar de contar con información sobre el mismo. Se ha demostrado que no hay modo alguno de derivar las preferencias colectivas a partir de la información sobre las individuales, que garantice que las preferencias colectivas sean transitivas; que las preferencias individuales y sociales se limiten a alternativas factibles, es decir, que si los individuos prefieren A a B, entonces la colectividad también preferirá A a B. Las preferencias colectivas no son determinadas automáticamente por las preferencias de un solo individuo (Paulos 2000). Ni siquiera allí funciona el determinismo.

4. Desarrollo territorial: teoría, números y conocimiento

Todo proceso de desarrollo local tiene tres objetivos; la transformación del sistema productivo local, el crecimiento de la producción y el mejoramiento en el empleo y el nivel de vida de la población. Para lograr estos objetivos deben generarse sinergias entre tres actores; las administraciones públicas (gobierno central, regional y local), sector privado (empresas, sindicatos, cámaras de comercio, entidades financieras y asociaciones) y otras instituciones, como agencias de desarrollo, universidades, centros de investigación y comunidad.

La administración local tiene el objetivo general de impulsar el desarrollo. El diseño de la estrategia de desarrollo debe originarse al interior del territorio (proceso endógeno), allí se deben gestar y ejecutar programas y proyectos estratégicos y coordinar políticas y recursos locales. La administración local debe movilizar a los agentes y al potencial endógeno del territorio, buscar la concertación y consenso acerca del proyecto de desarrollo y realizar la compañía y asesoramiento al proceso de desarrollo.

Las administraciones locales deben tener conocimiento pleno del contexto y del entorno local; deben contar con información precisa y conocimiento sobre el territorio para identificar vocaciones, problemas, objetivos, proyectos, debilidades, oportunidades y fortalezas del territorio8. Sólo así pueden construir y recorrer el camino del desarrollo; el logro del crecimiento económico;, la disminución del desempleo, la reducción de la pobreza y el marchitamiento de las desigualdades. A lo anterior se debe sumar el desarrollo de los capitales intangibles, como el capital social generador de confianza y articulador del territorio, los capitales cívico y cultural, la inversión en I+D y la articulación de actores y políticas. Con avances en esos aspectos se pueden lograr consensos y potenciar el desarrollo del proyecto político del territorio9 que es, o debe ser, un proyecto colectivo el que se deriva la agenda de desarrollo.

La transparencia, la existencia de información, los flujos óptimos de ésta, la minimización de la información asimétrica y condiciones iguales para la generación de conocimiento sobre el territorio, sobre el proyecto político y sobre la agenda de desarrollo, son piezas claves para el engranaje de los mecanismos generadores de crecimiento y desarrollo territorial. Sólo con conocimiento se puede lograr aprovechamiento óptimo de los recursos endógenos, se minimizan efectos de brisas externas desfavorables y se maximizan efectos de vientos externos favorables 10.

En contextos competitivos, especialmente en lo local, lo que se haga en un territorio debe hacerse más rápido y mejor que sus competidores; se deben aprovechar condiciones favorables por encima del beneficio que logren los competidores. Esa eficacia y eficiencia son elementos fundamentales para atraer factores de crecimiento, para conducir un territorio por la senda ganadora o convertirlo en, potencialmente, ganador. Eso es posible si se cuenta con información y conocimiento sobre el territorio y la competencia.

La generación de conocimiento es un proceso que puede ser menos regulado, menos inducido que la producción de información. Se pueden ofrecer las condiciones para el proceso del conocimiento, pero es algo más de desarrollo natural, de vocación, puede ser consecuencia de actitudes y aptitudes propias del individuo. Sin embargo, para seguir el camino del conocimiento, se pueden brindar incentivos y mecanismos de motivación desde los primeros escalones de formación del capital humano.11

La generación de información tiene las mismas exigencias, dificultades y facilidades en distintos territorios, la vocación cuenta pero las aptitudes y la naturaleza biológica del individuo son menos preponderante. En esta área se puede competir en similares condiciones, sin que haya factores significativamente diferenciadores entre territorios, que imposibiliten a un territorio (especialmente similar) competir con otro.

El territorio que más rápidamente defina su proyecto político, su agenda de desarrollo, su vocación, las alianzas estratégicas necesarias,12 sus necesidades específicas de formación de capital humano, sus requerimientos de infraestructuras económicas y sociales, sus necesidades de tecnología, innovación y recursos financieros, y la sincronía entre los aspectos anteriores, más competitivo será y mayores posibilidades tendrá de ser ganador en el serio juego de la competencia.

5. Instituciones, descentralización y conocimiento para el desarrollo territorial

Instituciones, actores e información

Entre los factores causales del desarrollo local están los actores sociopolíticos del territorio y las instituciones responsables de diseñar y promover el proyecto político y la estrategia de desarrollo. El consenso social es fundamental en el diseño y aprobación del proyecto político y la agenda de desarrollo. Para lograr ese consenso se requiere que los flujos de información, el capital social y la confianza estén fortalecidos. Esa confianza se promueve a partir del liderazgo, preferiblemente de la administración pública. Si el liderazgo público falla, otros actores deberán asumirlo.

El proyecto político es un poder para el cambio, reconociendo en el territorio sus debilidades y fortalezas y propagando ese conocimiento a todos los interesados en el desarrollo territorial (internos y externos).

La organización institucional y la coherencia de esa organización ayudarán a acelerar el cumplimiento de la agenda de desarrollo derivada del proyecto político. Los gobiernos locales y las instituciones deben ejercer los roles que exige un nuevo papel de lo local en los procesos de desarrollo. El sector público debe crear un ambiente favorable para el desempeño productivo local. Se requiere interacción permanente entre el ejecutivo y el legislativo local, entre el sector público y el sector privado y entre éstos y la academia.

Descentralización, política de gasto y conocimiento

Con la descentralización se avanzó en el objetivo de fortalecer los gobiernos y las administraciones municipales y regionales para el ejercicio de sus funciones como gestores y proveedores de bienes públicos y ejecutores y, en menor medida, asignadores de gasto público. “El fortalecimiento fiscal a escala territorial es, sin duda, uno de los principales retos que tienen los países de la región en el camino de darle una mayor sostenibilidad al proceso de descentralización” CEPAL ILPES (2000). En Colombia se han dado pasos significativos en ese sentido, superiores a los observados en la mayoría de países de la región, sin embargo ese fortalecimiento fiscal debe estar acompañado de estrategias de desarrollo soportadas en conocimiento amplio del territorio, para que el gasto sea eficiente y se destine a los sectores y proyectos estratégicos que impulsen de manera dinámica el desarrollo. Hay dos frentes fundamentales de gasto inicial en el camino de promover el desarrollo territorial, inversión en dos bienes públicos estratégicos, el capital social y la información, que dan origen a agendas exitosas de desarrollo local. A lo anterior se suma la inversión en I+D.

La descentralización del gasto y la centralización de los ingresos, distribuidos desde el gobierno nacional a las regiones, con fórmulas equitativas, parece razonable, sin embargo es importante crear más y mejores condiciones en lo local y desde el gobierno nacional para que los gobiernos locales generen ingresos importantes y la relación de dependencia se reduzca de manera significativa.

En Colombia las reglas fiscales, consignadas en leyes para controlar el endeudamiento y los gastos de funcionamiento en los territorios, existen acertadamente hace varios años. Igualmente la ley de responsabilidad fiscal y los lineamientos de un marco fiscal y marco de gasto de mediano plazo complementan las buenas prácticas en el manejo financiero público. Sin embargo, faltan mecanismos que permitan a los gobiernos locales contar con mayor margen de maniobra para asignar el gasto, acompañado de reglas de presupuesto balanceado, que impidan deteriorar los presupuestos locales y que incentiven la generación de recursos propios.

Las agendas de desarrollo local deben tener espacios para su diseño y aplicabilidad, apoyadas en presupuestos más flexibles, aunque con controles derivados de una política fiscal nacional y local responsable13. Lo anterior se debe acompañar con fuertes mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y evaluaciones de impacto de los programas consignados en la agenda de desarrollo del territorio.

Si hay articulación de actores e instituciones en lo local, la porción de gasto flexible se puede aprobar y fiscalizar de manera ágil, haciendo uso eficiente de los recursos limitados, enfocados en estrategias, programas y proyectos de una agenda de desarrollo colectiva. Nuevamente, el liderazgo, la información y el conocimiento juegan un papel preponderante para avanzar en esa dirección.

Para apoyar los procesos de asignación de gasto, diseño de políticas económicas y sociales y manejo presupuestario, los datos y la información que posibilitan la generación de conocimiento deben ser sólidos, ubicadas institucionalmente en un lugar estratégico y bajo la responsabilidad de un gerente de información local o del territorio.

Deben existir instituciones dedicadas a la producción (información estratégica local que no produzca en el sistema nacional), recopilación, consolidación y análisis de la información, que tenga las estadísticas básicas, estratégicas, disponibles y accesibles. Ese papel lo puede jugar una dependencia de desarrollo económico o una agencia de desarrollo. Debe haber un responsable, un custodio, un encargado del tema estadístico en lo local, un conocedor del tema estadístico y de los temas de desarrollo del territorio, un jefe de estadísticas local o regional, que pueda mantener un diálogo con el nivel nacional, hablando un lenguaje común en materia estadística y de sistemas de información, racionalizando los esfuerzos hacia lo estrictamente necesario para la toma de decisiones a nivel local. El acceso a la información debe ser ilimitado para los interesados en el desarrollo del territorio.

Descentralización, sistemas de información y regulación

Es necesario que haya interoperabilidad entre los sistemas de información locales y el sistema de información nacional; se debe hablar de una sola arquitectura y un lenguaje único. Debe haber alimentación de datos mediante redes de información, desde el municipio, pasando por el departamento y llegando a un repositorio nacional; a su vez, desde lo nacional, a partir de dicho repositorio, debe fluir la información hasta llegar a los municipios. Las demandas de información estratégica que hagan los gobiernos locales deben ser satisfechas con ofertas desde lo local directamente y desde el gobierno central. Debe haber, en cualquier caso, una política nacional estructurante, que regule la construcción de sistemas locales de información, que incentive la gestión de la información y consolide redes de información para el territorio. La proliferación rampante de “sistemas de información” no es buena en la búsqueda de fortalecimiento del sistema estadístico nacional y la generación de conocimiento, que puede originarse de manera distorsionada en información duplicada, no estandarizada, no normalizada y, en general, no regulada.

El desarrollo de fortalezas en el tema estadístico local y de capacidades de análisis de información y construcción de conocimiento, apoyados en sistemas de información locales, es una base fuerte para los procesos de planificación del desarrollo local y regional. Se vence a los datos aislados, se cuenta con datos organizados (información), se transforma y analiza la información para generar conocimiento, se toman decisiones sobre bases objetivas, ciertas, se pasa de la cultura del dato a la cultura de la información (democratización de la información) y toma lugar la cultura del conocimiento, que minimiza la incertidumbre en la que se toman decisiones en el territorio.

Confianza, proyecto político e incentivos: el papel de la información

La confianza entre todos los interesados en el desarrollo territorial, fortalece el proyecto político y la agenda de desarrollo. Aquí, la conocida teoría del Principal Agente14, se presenta con una visión distinta a la tradicional, donde el gobernante (agente) debe hacer lo que el principal (elector, ciudadanos) le ha encomendado a través de un proceso electoral, democrático; en este modelo el agente es un “instrumento activo de cambio”, pero el desarrollo del territorio, la agenda de desarrollo, se construye y se implementa de manera colectiva, con líderes que juegan un papel importante, pero que no trabajan aislados, y custodiados para lograr los objetivos deseados y encomendados por la población. La responsabilidad y la rendición de cuentas es de todos. La gobernabilidad se obtiene a partir de la aprobación del proyecto político y la conformación y aprobación colectiva de la agenda de desarrollo.

En este contexto, hay incentivos para participar en la estrategia por parte de la población y hay incentivos para el gobernante. Para ambos actores los incentivos se enfocan y se derivan de los resultados que sobre desarrollo del territorio se logren (mejores condiciones y calidad de vida para todos), aparte de otros incentivos particulares que son sometidos por los objetivos generales.15 Prima el bienestar general. No hay incentivos para engañar o para ocultar información. Se deben definir reglas de manejo presupuestal, reglas para la asignación de recursos (dentro de la gobernabilidad presupuestal que tienen las administraciones regionales y locales), reglas para la ejecución de los programas y proyectos, reglas para el seguimiento al cumplimiento de la agenda de desarrollo, reglas para la transparencia y rendición de cuentas y reglas para la evaluación de impacto de las políticas (programas y proyectos).

El cumplimiento de las reglas, previamente definidas y aceptadas por las partes, es fundamental para fortalecer la confianza, para mantener la reputación de los distintos actores partícipes en el diseño y ejecución de la agenda de desarrollo, especialmente de los líderes y, fundamentalmente, de la administración pública, en cabeza del mandatario local. Sin embargo, se debe permitir el manejo discrecional en situaciones que así lo ameriten, como por ejemplo cambios en el entorno y en general en factores exógenos sobre los que no tienen control los agentes locales. A pesar de que el desarrollo territorial es un proceso fundamentalmente endógeno, shocks externos pueden afectar y desviar la agenda de desarrollo, por lo menos en algunos de sus componentes.16

La información disponible, su calidad, el acceso a la misma, los reportes que ésta permita generar, las posibilidades de hacer seguimiento, de rendir cuentas, de realizar evaluaciones de impacto y de predecir de alguna manera situaciones desfavorables, para tomar decisiones oportunas y acertadas, son necesarias para generar confianza. La información asimétrica o la percepción de que ésta existe, de que los jugadores cuentan con distinta información, obstaculiza de manera significativa la construcción y desarrollo de un proyecto político y de una agenda de desarrollo territorial, que requiere la participación de todos. Los sistemas de información completos (información básica estratégica), sencillos (fácil manejo, lectura, consulta), democráticos (de todos), contribuyen a avanzar en proyectos que, para su éxito, se derivan de procesos colectivos, de amplia prticipación. De la calidad y fortaleza de los sistemas estadísticos y de los sistemas de información, dependen en gran medida el crecimiento y desarrollo territorial.17

6. Conocimiento y agencias de desarrollo

Con la política de desarrollo local, basada en la identificación de potencialidades y de la vocación del territorio, se originan las agencias de desarrollo local que plantean fundamentalmente el reto de la innovación, la productividad y competitividad, especialmente en la empresa privada, enfocado con mayor fuerza en Pymes, en la creación de nuevas actividades económicas (diversificación productiva) y en la generación de empleo.

El trabajo de las agencias de desarrollo parte de los diagnósticos que hagan del territorio, hasta proponer una estrategia completa de desarrollo, apoyo y asesoramiento a las iniciativas que se originen allí; la promoción productiva y del empleo; la formación para el empleo; la sensibilización de actores locales para participar en distintos proyectos de la agenda de desarrollo; la coordinación de políticas públicas y la promoción del territorio (interna y externamente).

Las universidades y los centros de investigación pueden apoyar de manera importante los trabajos de las agencias de desarrollo, mediante formación de capital humano en las áreas consensuadas determinantes del crecimiento económico del territorio y articuladas a los desarrollos tecnológicos y transformaciones productivas. Los procesos de investigación, análisis, transferencia tecnológica y asistencia técnica, igualmente se circunscriben a esta relación entre agencias de desarrollo, universidades, otros centros de estudio y centros de investigación.

El suministro de información también es una función estratégica de las agencias de desarrollo local, el diseño y montaje de sistemas de información, con disponibilidad de información básica, estratégica, de fácil acceso y lectura, que permita consultas rápidas y cruces de información, que en definitiva contribuyan a despejar el camino hacia el conocimiento del territorio. La información debe ser de calidad, única y oportuna, para la acertada toma de decisiones, tanto de los actores públicos como privados interesados en el desarrollo del territorio.

Se identifican dos problemas potenciales que pueden impedir o frenar los procesos de desarrollo local. El primero es la falta de cultura estadística, la carencia de información, los incipientes avances en la generación de conocimiento sobre el territorio y, segundo, la desarticulación entre actores, especialmente entre el sector público, las agencias de desarrollo, el sector educativo y el tejido empresarial, que pueden llevar a la inexistencia de un proyecto político, a la falta de una agenda colectiva de desarrollo, o a la existencia de una agenda y/o estrategia de desarrollo equivocada. Los diseños y la formulación y ejecución de políticas pueden ser erróneas o, por lo menos, subóptimas.

Que haya datos e información, es condición necesaria, aunque no suficiente para generar conocimiento, mientras el conocimiento es condición fundamental para el diseño de políticas y toma acertada de decisiones.

La información y el conocimiento sirven, en definitiva, para el diseño, construcción y conducción de la estrategia de desarrollo y para mover al territorio acertadamente con brisa favorable o en momentos turbulentos.18

7. Conclusiones y recomendaciones

No es lo mismo mirar que observar, no es lo mismo tener datos que tener información, la información en sí no es conocimiento. Sólo el conocimiento ayuda al avance por sendas de desarrollo en escenarios competitivos. La organización de la información, su disponibilidad, acceso, fácil consulta y lectura, aceleran los procesos de generación de conocimiento, siempre y cuando se cuente en los territorios con capital humano formado en los temas de estadística, en sistemas de información estratégica y con vocación y habilidades para realizar investigación.

El arte del diseño y formulación de políticas económicas y sociales exitosas, especialmente en el ámbito territorial, parte de la información que se tenga y del conocimiento que se genere sobre los distintos fenómenos a nivel del contexto y entorno territorial. Solamente con información y, especialmente, con conocimiento, se pueden tomar decisiones en un marco de incertidumbre menor a la de los competidores (otros territorios). Sólo con información estratégica y conocimiento se puede resolver el cuadrado mágico para el desarrollo territorial y mantener las sendas positivas de las variables objetivo en momentos turbulentos.

La creación de sistemas de información estratégica y de la institucionalidad, y las instituciones que hagan viable su funcionalidad, interoperabilidad y sostenibilidad son fundamentales para realizar estudios y tomar decisiones sobre bases objetivas. El acceso democrático al sistema, la reducción de asimetrías de información entre todos los involucrados en los procesos de desarrollo territorial es incentivo a la participación y a la generación de confianza, vital en la coordinación y consolidación de un proyecto político y una agenda de desarrollo territorial. La transmisión del conocimiento y la propagación del mismo al interior de un territorio son factores estructurantes del desarrollo, que además de apoyar el diseño y formulación de políticasfacilita el seguimiento, transparencia y rendición de cuentas y las evaluaciones de impacto de programas y proyectos de la agenda de desarrollo, elementos que igualmente generan confianza entre los involucrados.

La formación para el desarrollo no debe partir de la formación para la vocación del municipio ¿cuál vocación?, para su ventaja comparativa... ¿cuál ventaja comparativa? ... inicialmente se debe formar en cultura estadística, en uso de información, en diseño y construcción de sistemas de información, que, a su vez, conllevará el máximo aprovechamiento de la misma a favor del conocimiento y del desarrollo territorial.

Los territorios deben tener acceso a la información estratégica producida a nivel nacional. Esta información básica debe alimentar su sistema de información estratégica, pero también deben tener la posibilidad de producir sus propias estadísticas, con el apoyo y regulación del órgano rector del tema en el país, con lo que se puede asegurar calidad y comparabilidad de la misma. Las estadísticas locales deben fluir de igual forma desde lo local hacia el sistema de información nacional.

La estrategia de generación de conocimiento, reducción de incertidumbre, creación de una agenda de desarrollo con políticas, programas y proyectos soportados en conocimiento del contexto y del entorno, facilitará la gestación de territorios productivos y competitivos. ¿Contra quién compito?, ¿dónde compito?, ¿con qué compito?, ¿cómo compito?, son preguntas que encuentran respuesta en estudios juiciosos, en análisis e investigación, que sólo se pueden llevar a cabo con información estratégica que posibilite la construcción de conocimiento.

A una agenda acertada de desarrollo, basada en conocimiento, debe sumarse la capacidad de ajustarse y moverse según lo dispongan las brisas favorables o desfavorables (shocks exógenos). Este ajuste debe realizarse en la dirección correcta y en el tiempo que minimice las pérdidas derivadas del cambio de entorno y contexto. El tiempo que tarde esa acomodación depende de las habilidades de las autoridades locales y de los demás agentes involucrados en la agenda de desarrollo. La información, el conocimiento, las estimaciones y las proyecciones son piezas claves para lograr oportunidad en el cambio. La transformación de la agenda debe ser ágil, de tal manera que supere el tiempo y la calidad de reacción de los competidores.

La habilidad y el arte de los analistas no está en lograr predicciones exactas (el determinismo no es posible), sino en conocer los fenómenos individuales y sus relaciones con los demás fenómenos del sistema, para tomar decisiones acertadas y oportunas que sólo se logran reduciendo la incertidumbre.

Los fenómenos económicos y sociales se pueden estudiar con información sobre los mismos, sin embargo el arte de los analistas también está en tener toda la información estratégica sobre los fenómenos, estudiarlos aisladamente y saberlos integrar con los demás que los afectan o a los que éstos afectan, sin conseguir realizar predicciones deterministas, sino minimizando la incertidumbre sobre el comportamiento individual de los mismos y sobre su comportamiento en un sistema consolidado.

Las agencias de desarrollo o las instituciones de desarrollo, además de las funciones expuestas en este documento, deben dar lugar de privilegio a la gestión de la información y a los sistemas de información (articulados). Deben tener un custodio, responsable, jefe de información y conocimiento para el desarrollo territorial, con dominio del cuadrado mágico para el desarrollo territorial.

1 Las opiniones son responsabilidad exclusiva del autor, su contenido no compromete al DANE. Este trabajo se benefició de los comentarios de Piedad Muñoz de la SHD y de Mauricio Torres y Luis Vega del DANE.

2 Fragmentos de “Galileo Galilei” de Bertold Brecht.

3 Para estudiar más sobre los números, puede consultarse a Ouaknin (2000) y sobre cuadrados mágicos puede revisarse Paulos (2000).

4 “…investigaciones llevadas a cabo por psicólogos muestran que la conducta de los agentes económicos no coincide con la que supone la ciencia económica…la gente juzga a menudo la probabilidad de un suceso futuro no teniendo en cuenta toda la información disponible y la calidad de la evidencia corriente, sino por su similitud con eventos recientes…ahora bien, calificar de “racionales” a un tipo de expectativas no implica que podamos considerar como irracional a las demás conductas”, Argandoña, Gámez y Mochón (1996).

6 Siempre se requiere ser competitivos en temas sostenibles, no en temas coyunturales, que no pueden mantener la dinámica del territorio. Los temas sostenibles los define la información y el conocimiento sobre el territorio. La productividad y en general el óptimo aprovechamiento de las potencialidades endógenas del territorio, se soportan en conocimiento y en I+D.

7 “Si bien en un sistema determinista el estado inicial determina el estado final, en los sistemas no lineales el conocimiento aproximado del estado inicial no permite deducir un conocimiento aproximado del estado final” (Sometband, 1999). La incertidumbre siempre está presente. Aún en modelos de simulaciones de estados estacionarios en macroeconomía dinámica, por más información que se tenga del estado inicial, nunca se puede asegurar que la convergencia hacia un estado final sea exacta, determinista. Se pueden observar regularidades, tendencias, promedios y probabilidades.

8 Ver “Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local”, Silva, I. (2001), CEPAL ILPES.


9 Al respecto puede consultarse “Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial”, Boisier, S. (1999), CEPAL ILPES.


10 Es fundamental la capacidad de adaptación rápida al cambio. Es interesante analizar el experimento del sapo, expuesto en Maturana y Varela (2001) “el árbol del conocimiento”.


11 Al respecto también se puede consultar a Maturana y Varela (2001) “el árbol del conocimiento”


12 Pública pública, pública privada, privada privada, pública académica privada, etc. Clusters, distritos industriales, parques empresariales, agencias de desarrollo, regiones geográficas y virtuales (no es necesaria la cercanía geográfica) de desarrollo, otros.


13 Varias reflexiones importantes sobre el tema se encuentran en Alesina (2001), a pesar de que el documento fue escrito antes de muchas de las reformas que actualmente gobiernan la descentralización y los aspectos fiscales relevantes asociados con el desarrollo local. Afortunadamente, entre los temas consignados en el documento en cuestión, que ya fueron superados está “La combinación actual de un ciclo electoral muy corto” ahora se incrementó en un año, pero “y la regla de un período” aún se mantiene, por lo menos impidiendo la reelección inmediata de alcaldes.

14 Esta teoría y otros asuntos relacionados con información y con incentivos, se puede consultar en distintos libros de microeconomía, en los capítulos sobre economía de la información, por ejemplo Kreps, D. (1994), “curso de teoría macroeconómica”, igualmente en Mas-Colell, A., Whinston, D. y Green, J. R.(1995), “Microeconomic Theory”.

15 El tema de confianza se expone ampliamente en Fukuyama, F. (1996).

16 Para estudiar el tema de reglas versus discreción, puede consultarse a Kidlan y Prescott (1977) y a Taylor (1993). Sobre este mismo tema, y sobre incentivos, puede consultarse a Laffont, J. J. (2000). En Drazen, A. (2000), en el capítulo dos se encuentran explicaciones formales sobre el problema del principal agente, y en el capítulo seis se estudian los temas de credibilidad y reputación, con información completa y sin información completa (conocimiento o no del público acerca de la función objetivo del gobierno o de los diseñadores y ejecutores de políticas públicas).

17 Como lo menciona Pilar Martín Guzmán en su artículo “Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea”, consignado en el número 1 de la revista IB, “la forma de gestión de un Estado tiene una influencia determinante en la organización de su sistema estadístico”, la gestión en lo local depende de manera crucial de la información y de sus sistemas estadísticos y sistemas de información.

18 Boisier (1999) en su libro “Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial”, en el capítulo “el vuelo de la cometa. Una metáfora para una teoría de desarrollo territorial” desarrolla plenamente el tema, con pedagogía maestra.

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Silva, Iván. (2001), “Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local”, CEPAL ILPES, Santiago de Chile.

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