El Censo General 2005 ha culminado con el éxito esperado. Son múltiples las razones del buen suceso, y dos fundamentales han sido su organización como proyecto, con toda la fuerza y sentido verdadero que el concepto tiene, y el hecho de haberlo emprendido con enfoque sistémico. Dadas las ventajas que esta práctica ofrece para las acciones de desarrollo de sistemas de información, a continuación intento resumir lo que fue el proyecto Censo General 2005 en forma que, como anuncio en el subtítulo de este artículo, pueda servir de guía práctica tanto para los líderes o gerentes ya entrenados para lo que deben ser los procesos de desarrollo del PLANIB, como para los nuevos cursos que sobre gerencia de proyectos dicte en adelante el CANDANE. Con esta intención en mente, intentaré hacer las definiciones de conceptos, personal y procedimientos que el método de trabajo por proyectos exige, en un esquema de tipo académico, en el cual el acercamiento a un método efectivo de trabajo de construcción de soluciones es lo que cuenta.

El censo como proyecto

Hay formas de formas para resolver un problema o necesidad institucional. Existe la elemental de emprender procesos de desarrollo como una yuxtaposición -en ocasiones desordenada- de actividades hasta llegar, si se llega, a la solución o al producto pensado, como también se puede adoptar la más elaborada del montaje de un verdadero proyecto; esto es, como una unidad organizada de acción con las características que más adelante se definen. Sin embargo, lo más frecuente es que a todo se le denomine proyecto¹, inclusive a la ingenua formulación de la solución en un documento, al trámite de su financiación o, inclusive, a la mera manifestación de la intención de hacerlo. Por demás, son abundantes las veces en las que se emprenden procesos de construcción de soluciones sin tener completamente en claro lo que se va a remediar o satisfacer; otros, se emprenden para construir la solución que no es o que ya es obsoleta; o, peor aún, sin haber necesidad o problema que amerite el esfuerzo de solucionarlo.

Estoy seguro de que cada lector podría dar más de un ejemplo de estas formas irregulares de gestión de procesos de desarrollo, lo cual me libra de mencionar en detalle esos casos de trajín desordenado en las dependencias oficiales tras un objetivo que pocos conocen a cabalidad en la institución, de levantamiento de puentes sobre ríos que no existen, de trazado de carreteras que no conducen a lado alguno, de construcción de estadios sin espectáculos que ofrecer, de realización de censos con tecnologías y metodologías obsoletas, de elaboración de sistemas de información que nada informan, de ejecución de programas de capacitación que nada enseñan…

A la luz de las anteriores consideraciones, el debido proceder señala que el camino más seguro para llegar a la meta fijada es emprender verdaderos proyectos, de manera más exigente entre mayor sea el tamaño o la complejidad de la solución a construir. Pero, se debe hacer a partir de la seguridad de que la necesidad o problema existe de manera verdadera y pertinente, de que se sabe a ciencia cierta lo que se debe hacer, y de que la solución se emprende con los elementos más adecuados, dentro de los límites que las viabilidades financiera, administrativa y de disponibilidad técnica fijan.

Así se procedió con el Censo General 2005. Paso, por consiguiente, a revisar las características que hacen de él un proyecto. Pero, antes y con tal fin, entro a considerar una definición, entre las múltiples disponibles, de lo que se entiende por proyecto:

“Proyecto es una unidad de acción debidamente organizada para alcanzar un objetivo concreto en la forma de una solución específica a una necesidad o problema realmente existente y pertinente; proceso que se realiza por única vez dentro de un plazo para completarse, de acuerdo con un plan de acción”.

A la luz de esta definición, el Censo General 2005 constituyó un verdadero proyecto por cuanto:

1. En primer lugar, existía una necesidad real y apremiante, cual era la de cumplir con el compromiso universal último país en hacerlo- de realizar el empadronamiento² de la ronda del 2000; pero no de cualquier manera, sino en las mejores condiciones posibles de eficacia y eficiencia mediante la introducción de varias innovaciones en los aspectos tecnológico y metodológico, algunas de ellas revolucionarias en el ámbito mundial. Las principales de ellas consistieron en:

a. Formular unos principios que fueran más allá de los de universalidad y simultaneidad, fijos en los censos tradicionales, y guiaran el diseño y la operación del censo.

b. Prolongar la duración del operativo censal, pasándola de un día a un año.

c. Extender el alcance del tradicional censo de población y vivienda, de manera que se pudieran hacer simultáneamente y en forma integrada, además de ellos dos, los censos de entorno urbanístico, así como los de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, y de unidades de explotación agropecuaria vinculadas a la vivienda rural.

d. Aplicar el cuestionario básico a toda la población, y simultáneamente con él aplicar un cuestionario ampliado para profundizar temas estratégicos, el cual se aplicó a una muestra representativa de los hogares censados.

e. Utilizar cartografía de precisión.

f. Utilizar encuestadores profesionalizados; esto es, en cantidad razonable, debidamente vinculados, entrenados y pagados.

g. Registrar los datos en la fuente de la entrevista directamente en un computador de mano, utilizando un formulario inteligente.

h. Reemplazar los costosos y dispendiosos censos pilotos o precensos, con los que tradicionalmente se prueban los elementos a utilizar en el censo real, por un sistema de pruebas de los elementos nuevos en laboratorio.

i. Disponer la base de datos con los resultados censales para que puedan ser consultados directamente por el usuario final, vía Internet, y de forma que pueda él armar en forma dinámica las consultas según su propio criterio.

Como se ve, además de constituir una necesidad urgente, el censo devenía más complejo de lo pensado con tanta innovación junta. Y como cualquier censo en un país como Colombia, constituía una solución de proporciones mayúsculas, según se desprende de las dimensiones de los principales elementos involucrados en ella (tabla 1).

Solución enorme, que no podía llevarse a cabo mediante una simple sucesión de actividades definidas por el camino, así las más protuberantes fueran a contratarse con un tercero para su ejecución, lo cual no habría hecho sino comprometer aún más el resultado, según le sucedió a Venezuela con su censo. Solución además compleja que sólo podría llevarse a cabo bajo la organización de un proyecto que reuniera, además, unos requisitos de relaciones y autonomías que el método sistémico podía proporcionarle, tal como lo veremos más adelante.

2. En segundo lugar, se alcanzó un objetivo concreto en la forma de una solución específica a la necesidad planteada; solución que consistió en la disposición como un todo y en forma relacionada, de los datos de entorno urbano, viviendas, hogares, personas habitualmente domicialiadas, unidades de comercio, unidades de servicios, unidades industriales, y unidades de producción agropecuaria existentes en el país. Aunque en realidad pueden enumerarse ocho resultados a obtener, el proyecto únicamente tenía como objeto la construcción de la solución enunciada. La repito: Disponer como un todo y en forma relacionada entre ellos, de los datos de esas ocho unidades censales. Visión holística, que permitió fundir en uno solo lo que tradicionalmente han sido varios censos; valga decir, se realizó un proyecto en vez de siete u ocho.

Tabla 1
Dimensiones aproximadas de los elementos determinantes en el Censo General 2005³

3. En tercer lugar, la producción de los resultados censales se organizó como un proceso; esto es, se produjo la información censal en forma ordenada, a partir de unos insumos debidamente determinados (los datos de las unidades censales, los datos cartográficos, los materiales de soporte), mediante tareas adecuadamente organizadas.

4. En cuarto lugar, fue un proceso realizado por única vez porque, aunque un censo se repite cada diez años, las particularidades de cada ocasión lo hace único, algo especialmente válido en el Censo General 2005, dado el número y calidad de las innovaciones introducidas.

5. En quinto lugar, se completó dentro de un plazo, el cual fue fijado por medio del Decreto 1100 en un año. Plazo que fue cumplido en la etapa censal, y que se prolonga ahora con las actividades propias de la etapa postcensal, dedicada fundamentalmente a la difusión de los datos.

6. Y, por supuesto, el Censo se llevó a cabo dentro de un plan de acción, derivado en este caso del enfoque sistémico y de la estrategia de desarrollo por fases, lo que permitió, por un lado, definir grupos de acciones y resultados con relativa autonomía, y, por el otro lado, facilitó establecer una cadena de grandes bloques de acción en forma ordenada y lógica para completar resultados intermedios hasta llegar al resultado final, a lo largo del plazo fijado.

Un proyecto con enfoque sistémico

En cuanto cumpla con las especificaciones, el proyecto, como tal, puede emprenderse y llevarse a cabo de distintas maneras. La más común, consiste en, simplemente, dejarse llevar por la secuencia de las acciones a ejecutar; así, sin mayor ordenamiento conceptual. Pero es difícil satisfacer a plenitud todos los requerimientos de la definición.

Una forma de lograrlo es mediante la aplicación del enfoque sistémico. Esto consiste, en primer lugar, en comprender el proyecto como integrante de un sistema de orden superior; y, en segundo lugar, como una unidad compuesta por elementos integrantes de orden inferior.

En cuanto a lo primero, el Censo General 2005 se visualizó como un componente del gran sistema de información básica de Colombia; quizás, el pilar de ese sistema, pero uno entre otros componentes como los sistemas de registros administrativos y las encuestas de hogares. Esta visión obligaba a que el Censo no consistiera en un proyecto suelto que debía adelantarse para, meramente, cumplir con el compromiso decenal universal, sino para contribuir en la conformación de ese sistema de información básica. Sistema que, precisamente a partir del censo -en cuanto a su tecnología, metodología y resultados-, comienza a transformarse con el Plan de Información Básica PLANIB-, que ha puesto en marcha el DANE.

En lo que respecta a lo segundo, estar conformado por elementos más simples- se enfocó el proyecto con visión holística… totalizante, y se definieron y organizaron distintos componentes productivos de resultados complementarios, necesarios para llegar a la solución final (subunidades de acción, si se quieren ver así)⁴, de manera que, aunque relativamente autónomos, estuvieran relacionados entre sí de manera tal que sus objetivos convergieran sincronizadamente hacia la obtención del objetivo principal del sistema operativo en que se convirtió el proyecto censal.

Esos componentes productivos quedaron determinados por los distintos objetivos específicos que habrían de ser logrados para alcanzar el objetivo concreto⁵ único del Censo; objetivos específicos que finalmente fueron:

1. Disponer del marco teórico y temático, de generación y análisis del Censo.

2. Disponer de la cartografía a utilizar en el Censo.

3. Levantar los datos del censo en todo el país.

4. Disponer de encuestadores idóneos.

5. Disponer de los datos en la base de datos y procesar la información censal.

6. Disponer de los recursos financieros para adelantar el Censo.

7. Disponer de los recursos físicos y de apoyo para adelantar el Censo.

8. Disponer de la buena voluntad de la ciudadanía para responder al Censo.

9. Tener probados los nuevos elementos a utilizar en el Censo.

10.Tener control sobre las acciones del Censo.

11.Disponer del material impreso y audiovisual necesario para el Censo.

Todos estos objetivos específicos, aunque alcanzables por aparte, debían conjugarse adecuada y sincronizadamente para alcanzar el objetivo concreto de disponer como un todo y en forma relacionada los datos de entorno urbano, viviendas, hogares, personas habitualmente domiciliadas, unidades de comercio, unidades de servicios, unidades industriales y unidades de producción agropecuaria existentes en el país. Como se puede observar, aunque todos pueden obtenerse de manera mezclada por un equipo de expertos en distintas disciplinas, una mejor forma de hacerlo es escindiendo el equipo de proyecto en grupos especializados, en forma tal que cada uno quede dedicado de manera exclusiva al logro de un determinado objetivo.

De esta manera se llegó a una estructura del equipo de proyecto, con los siguientes subequipos o grupos especializados:

El equipo de proyecto

Existen varias formas de adelantar un proyecto: desde la más dispersa, la cual deja que cada dependencia especializada realice en su sede y según sus funciones aquellas tareas del proyecto que sean de su incumbencia y propias de la naturaleza orgánica, hasta aquella que concentra en un solo equipo y durante todo el plazo del proyecto todos los recursos humanos que necesita. La primera es recomendable en acciones de poca monta; la segunda, en inmensos proyectos, cuya naturaleza exige la presencia casi permanente de todos los actores.

Ninguno de los dos extremos es el caso del Censo, que, por un lado, es una acción compleja y grande, y, por otro, no exige la presencia al mismo tiempo, aunque sí de todos los equipos, no así de todos los actores. Ante esta realidad, se optó por formar el proyecto con un equipo dinámico de proyecto. Empero, en estricto sentido, era un proyecto con formato mixto, por cuanto la actuación del equipo oficial era complementada por intervenciones especializadas de entidades o dependencias ajenas a aquel, tales como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Dirección de Geoestadística, la Dirección de Mercadeo y Difusión, y la Oficina de Prensa del DANE. También recurrió a los servicios de entidades externas como algunas universidades públicas, la organización Alma-Máter, el Politécnico Colombo Andino, la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia ACAC-, y otras instituciones.

El equipo de proyecto propiamente dicho estaba conformado por nueve grupos, presentes casi todos durante la duración del Censo; sin embargo, según las circunstancias y las etapas del proyecto lo exigían o permitían, hubo fusiones y escisiones de algunos de ellos.

Por supuesto, el trabajo autónomo de cada grupo y su relación con los demás, llevaba implícita la búsqueda por aparte de cada uno de los objetivos específicos, pero complementando estos entre sí y convergiendo todos hacia el logro del objetivo concreto único del Censo.

Cada grupo contaba con un coordinador y actuaba en forma separada, pero siempre en coordinación con aquellos otros con los que su objetivo o sus acciones tuvieran algo que ver; y en relación permanente con todos los grupos de acuerdo con la dirección u orientaciones del coordinador (líder) del proyecto. Sobre este punto vale la pena aclarar que el gerente del Censo es el propio director general del DANE, lo cual significa que ejerce las funciones de dirección, supervisión y control del proyecto sin tener que interactuar directa y permanentemente con el equipo de proyecto. En cambio, el líder hizo parte permanente y exclusiva del equipo censal, y ejercía con los distintos grupos y sus miembros funciones directas de planeación, formulación, dirección, supervisión, control, comunicación, coordinación y motivación.

EQUIPO DE PROYECTO

Esta forma de dirección del proyecto con un gerente en la misma persona del director general del DANE y un coordinador o líder de proyecto integrado al equipo, formó el eje de cooperación institucional sobre el cual se fundamentó el ejercicio censal. En efecto, en otra aplicación del enfoque sistémico, se entendió que el sistema corporativo formado por el equipo de proyecto hacía parte de un sistema institucional superior: el DANE. Con esta premisa, el equipo con su objetivo censal debía apuntar a fortalecer la estructura funcional del Departamento, y, a su vez, ser cobijado y reforzado por aquella. Fue así como el equipo de censo, aunque autónomo, dependía del DANE; de la estructura orgánica de éste tomó de sus distintas dependencias los profesionales que de mejor manera podían aportar al trabajo de aquel y dejó bajo encargo de las unidades administrativas, financieras y jurídicas las responsabilidades rutinarias emanadas del proyecto pero propias de ellas.

Fundamentado en esta simbiosis con el Departamento, el equipo de proyecto pudo extenderse por todo el país y cubrirlo con encuestas en su totalidad. Se logró que las cerca de 40 000 personas que, de una u otra manera hicieron parte del equipo, formaran una red apoyada en la estructura territorial del DANE. Red con una topología de estrella, cuyo nodo principal se ubicó en la sede central en Bogotá, y contó con nodos de segundo nivel en diez gerencias regionales, 118 de tercer nivel en las Unidades Regionales de Operación (URO), y 1 098 nodos de cuarto nivel en las coordinaciones municipales (ver mapa siguiente).

Red nacional del Censo

Las etapas del proyecto censal

El proyecto censal puede ser completado de un solo envión, sin paradas en el camino, en una secuencia ininterrumpida de actividades y tareas, según las circunstancias lo permitan. Esto, en un proyecto de gran envergadura como éste, resulta finalmente ineficiente y errado.

Lo aconsejable es el desarrollo por etapas, teniendo en cuenta que la construcción de cualquier solución lleva implícito, por lo menos, el siguiente orden: primero, hay que comprender a cabalidad la necesidad a satisfacer; enseguida, definir la solución viable; luego, diseñar esa solución; después, construir esa solución, y por último, ponerla en funcionamiento.De esta manera cada proceso produce un resultado que el proceso que le sigue requiere como insumo. Así, por ejemplo, el proceso de reconocimiento de la necesidad a satisfacer da como resultado un documento que define en detalle esa necesidad, algo esencial para poder concebir una solución viable. Es una cadena causa-efecto que implícita o expresamente se da. Al reconocer este hecho, lo mejor, entonces, es asignarle a cada uno de estos cinco procesos una etapa especialmente dedicada a él.

Así se hizo en este caso, y el proyecto Censo General 2005 se llevó a cabo en cinco etapas:

Éstas son las etapas indispensables, mas en un proyecto de esta índole deben tenerse en cuenta dos etapas adicionales que quedan fuera de sus linderos: una precensal y una postcensal. Durante la primera se toma conciencia de la necesidad, de sus posibilidades, de su viabilidad, y se “queman” esos tiempos y comportamientos de indecisión y de temores ante los nuevos retos. Durante la segunda la postcensal- se llevan a cabo labores de redondeo de la solución, de difusión y de evaluación.

El proyecto censal también tuvo estas dos etapas adicionales. Durante septiembre de 2004 se analizó la propuesta encontrada de censo tradicional, se detectaron los inconvenientes de eficacia y eficiencia, se vislumbró cómo la nueva tecnología acompañada de una nueva metodología podría mejorar substancialmente esas condiciones, se recibieron los reclamos de propios y extraños miedosos y oponentes al cambio. Y, por último, a partir del 22 de mayo de 2006, se comienza una etapa orientada a la difusión de los resultados del Censo General 2005, a la evaluación del proyecto, al impulso de programas de capacitación y de talleres para habilitar a los usuarios en la mejor explotación de los resultados censales, y en el traslado de la experiencia censal a los demás proyectos del DANE. En consecuencia, el esquema completo de desarrollo por etapas del proyecto es como se muestra en la figura siguiente.

Es dable acotar que este esquema de desarrollo del proyecto por etapas permitió la vinculación gradual y sólo por el tiempo necesario del personal al equipo de proyecto. No fue necesario incorporarlo todo desde el comienzo, sino que se pudo hacer mediante contingentes de técnicos y profesionales expertos en las labores propias de la etapa en ejecución: los diagnosticadores en la etapa de definición de la necesidad, los diseñadores en la de diseño, y así sucesivamente. El método inclusive permitió que en un momento dado se escindieran o se fundieran grupos en relación con las tareas demandadas en una determinada etapa.

Riesgos

Todo proyecto lleva implícita una serie de riesgos, y entre mayor y más complejo sea, como es el caso del censo, mayores serán aquellos. Tales riesgos van desde el fracaso total del proyecto hasta fallas en la calidad, el plazo o el presupuesto. En un proyecto como el Censo General 2005, la probabilidad de fracaso total puede ser relativamente alta, aun en la experiencia estadounidense; en el caso de fallas en calidad, plazo o presupuesto éstas pueden llegar a ser hasta del 50%. Es un aspecto negativo inherente a los proyectos, únicos e innovadores por naturaleza.

En nuestro caso, estamos por completo satisfechos al haber podido sortear tanto riesgo. En efecto, el proyecto no sólo salió avante, sino que lo hizo dentro de márgenes de cobertura no alcanzados antes (apenas un 2% de subregistro en los datos recolectados), con incidencia baja de datos rechazados en el procesamiento de datos (sólo un 4%), con pautas de calidad jamás alcanzados (por ejemplo, el volumen de respuestas en blanco apenas llega al 0,1%), el operativo censal gastó dos meses menos, y el presupuesto se ajustó a un saldo de $0,00. ¡Más no se puede pedir! Y esto se logró gracias, entre otros factores, a la adecuada ejecución del Censo General 2005 como un verdadero proyecto con aplicación del enfoque sistémico.

¹Desafortunadamente, el término proyecto tiene varias acepciones oficiales en el diccionario de la Lengua, casi todas apuntando a conceptos de elementos o ideas de sustentación a intenciones futuras, lo cual contribuye a esta confusión.

²Por razones de la campaña de desinformación que hubo en vísperas del Censo, es conveniente recordar la condición de sinonimia existente entre los términos censo y empadronamiento.

³Por razones de la campaña de desinformación que hubo en vísperas del Censo, es conveniente recordar la condición de sinonimia existente entre los términos censo y empadronamiento.

⁴En ocasiones, por complejidad o dimensión, algunas subunidades de acción se emprenden, a su vez, como verdaderos proyectos. Corresponderían a subproyectos del proyecto total. Es ésta una facilidad de ordenamiento de la acción que permite el enfoque sistémico.

⁵En este contexto, existe una pequeña y hasta sutil diferencia entre lo que es objetivo concreto y lo que son objetivos específicos. El primero se refiere al propósito único fijado al proyecto en su totalidad; los segundos, a los propósitos cada uno, también único en cada caso- asignados a cada una de las subunidades de acción.