Resumen

Este artículo describe las implicaciones del seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en la actividad de los Sistemas Estadísticos Nacionales (SEN) en la región de América Latina y el Caribe. Es un resumen del documento más extenso preparado para la Conferencia de Estadística de las Américas y publicado por la CEPAL².

El establecimiento de metas numéricas para el seguimiento de los ODM representa un reto para los SEN de la región: exige contar con datos estadísticos procedentes de censos de población y hogares, encuestas a hogares, registros sanitarios y educativos y otras fuentes de información que satisfagan las exigencias de los usuarios. Los SEN deben también aumentar la disponibilidad temática y temporal de los datos, y asegurar la compatibilidad entre su relevancia para las necesidades nacionales e internacionales. En un marco de recursos financieros y humanos restringido, el uso eficiente de estos recursos es una exigencia añadida para los SEN.

Por otra parte, la existencia de dichas metas numéricas ha puesto en primer plano, en el marco nacional e internacional de las políticas de desarrollo, la importancia de contar con sistemas estadísticos organizados y capaces. Así, se presentan para los INE y los SEN nuevas oportunidades de promoción y de captación de recursos financieros que contribuyan a la mejora de la calidad de la producción estadística y su difusión.

El estudio en el que se basó la investigación de los retos y oportunidades concluye con una serie de recomendaciones a las autoridades estadísticas nacionales y a la comunidad internacional para mejorar el seguimiento de los ODM. Las recomendaciones se centran en los aspectos de planificación y coordinación, del aumento de la disponibilidad de fuentes, de mejora del acceso y uso de las estadísticas para el diseño de políticas, y de mejora de la capacidad de seguimiento internacional.

El mensaje difundido alrededor de la importancia de la estadística para las políticas de desarrollo es claro: si no puede medirse, no puede gestionarse

1. Los objetivos de desarrollo del milenio y su seguimiento: un difícil reto para los sistemas estadísticos

La medición del nivel de desarrollo y su evolución cobró un impulso renovado tras la serie de conferencias internacionales de Jomtien (educación, 1990), Río de Janeiro (medio ambiente y desarrollo, 1992), El Cairo (población y desarrollo, 1994), Copenhague (desarrollo social, 1994), Beijing (igualdad de género, 1995) y sus continuaciones, que resultaron en la adopción de un conjunto de objetivos internacionales de desarrollo por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE en 1996. Posteriormente, la Declaración del Milenio en 2000, adoptada por 189 Estados miembros de las Naciones Unidas, estableció los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), para la promoción del desarrollo humano. Los ODM se expresan en 8 objetivos, concretados en 18 metas:

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal.

Objetivo 3: Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer.

Objetivo 4: Reducir la mortalidad de niños menores de 5 años.

Objetivo 5: Mejorar la salud materna.

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

La necesidad de evaluar cuantitativamente la situación de los ODM a nivel mundial y en los Estados comprometidos con la Declaración, y realizar el seguimiento en el periodo acordado (1990-2015) de los progresos (y en algunos casos, los retrocesos) se tradujo en la elaboración de una lista de 48 indicadores referidos a las metas y objetivos (ver anexo) que deberían cubrir la totalidad de los Estados. La utilización de un conjunto extenso de indicadores complementa y en muchos sentidos supera la definición de indicadores sintéticos como el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y sus derivados, cuya metodología, propiedades, ventajas y dificultades de uso han sido ampliamente estudiadas (por ejemplo, en Mancero, 2001).

Un importante instrumento de seguimiento de los ODM son los informes nacionales, subregionales, regionales, y temáticos elaborados con el liderazgo y el apoyo del PNUD. Casi todos los INE han participado en la realización de esos informes aunque con diferencias en su grado de participación. Los resultados constatan diferencias importantes entre los países en cuanto a su capacidad de seguimiento estadístico de los ODM, y al mismo tiempo, para cada país la capacidad es desigual respecto de cada uno de los objetivos. No obstante algunos casos favorables, la capacidad de seguimiento en general es muy débil, especialmente más en cuanto al análisis estadístico y su utilización para la planificación de políticas y programas (incluyendo la asignación de recursos), que a la producción de datos o en su calidad (aunque también existen limitaciones en cuanto a la periodicidad de la recogida y a la cobertura poblacional). Esto ha obligado a considerar, con un interés renovado, la capacidad nacional e internacional para realizar el seguimiento, prestando atención a un instrumento de medida privilegiado: los Sistemas Estadísticos Nacionales (SEN).

De enero a septiembre de 2005, el autor realizó por engargo de la CEPAL una investigación sobre el impacto de la medición de los ODM sobre los SEN, en la que se revisaron los infomes nacionales disponibles sobre el estado de los ODM y su medición, documentos relevantes de organismos, agencias y conferencias internacionales y numerosas páginas web de los INE, así como las intervenciones y presentaciones nacionales de los participantes en la Tercera Sesión de la CEA y en el Taller regional sobre las oficinas nacionales de estadística frente a los objetivos de desarrollo del milenio celebrado en Santo Domingo, República Dominicana, del 18 al 20 de mayo de 2005. En una segunda fase, desarrollada entre enero y abril de 2005, se envió un cuestionario a los INE³ sobre temas relacionados con planificación y coordinación del Sistema Estadístico Nacional, el seguimiento de los ODM y de las Estrategias nacionales de reducción de pobreza, así como algunas cuestiones de carácter técnico sobre los indicadores ODM. El artículo resume las conclusiones del estudio sobre los retos y las oportunidades que el seguimiento de los ODM representa para los INE, y establece algunas recomendaciones para aprovechar estas últimas.

Los múltiples retos que fueron identificados al analizar la capacidad de seguimiento de los ODM pueden ser sintetizados como sigue:

- Aumentar la disponibilidad de los datos.

- Aumentar la relevancia para políticas nacionales.

-Reducir el desfase temporal y asegurar la continuidad en el medio y largo plazo.

- Mejorar la comparabilidad internacional.

-Asegurar los recursos humanos y financieros necesarios para el seguimiento de los ODM.

La interrelación de estos retos obliga a considerar el reto añadido de fortalecer la coordinación del SEN como una prioridad estratégica que surge naturalmente del ejercicio de seguimiento nacional de los ODM.

1.1 Aumentar la disponibilidad de datos

El seguimiento de los ODM requiere al menos un conjunto de 48 indicadores por país. Al considerar sus desagregaciones relevantes y su continuidad en el tiempo, la demanda de datos se multiplica. Para analizar la disponibilidad de datos se consultó⁴ el nivel de completitud de la base de datos de indicadores ODM mantenida por la División de Estadística de Naciones Unidas, así como de la base de datos BADEINSO mantenida por la CEPAL⁵. Esta investigación permite afirmar que la disponibilidad es aceptable para los Objetivos 2, 3, 4, 5 y 7 (con faltas en algunos países), y más reducida para los Objetivos 1 (pobreza), 6 (VIH/SIDA y otras enfermedades). Hay que señalar que no todos los indicadores del Objetivo 8 (asociación para el desarrollo) son relevantes para todos los países de la región ya que algunos como los indicadores 36 y 37 están definidos para países sin litoral y para pequeños Estados insulares respectivamente, otros únicamente son relevantes para los PPME (en la región, Bolivia, Guyana, Honduras, Nicaragua), y otros para los miembros del CAD⁶.

Según los estudios realizados por PARIS21⁷, los indicadores listados en el cuadro 1 presentan especiales dificultades de medición.

Cuadro 1
Indicadores más problemáticos según PARIS21

En cuanto a la disponibilidad temporal de los datos, es importante señalar que existen pocas observaciones en el periodo 1990 (donde se sitúa la línea base) a 2004, por lo que el cálculo de tendencias se ve dificultado. Los países⁸ se ven también confrontados en algunos casos a la construcción de estimaciones retrospectivas para las líneas base.

Para aumentar la disponibilidad de datos, la única posibilidad es asegurar la realización periódica de operaciones estadísticas. Según los estudios piloto PARIS21 realizados en seis países de diversos niveles de desarrollo, los indicadores ODM se obtienen básicamente a partir de censos de población y viviendas, encuestas a hogares, registros sanitarios y registros educativos.

- Sólo a partir de los censos de población y viviendas se obtienen desagregaciones con detalle para los diferentes colectivos, áreas geográficas, etc., lo cual es fundamental para el monitoreo de los ODM tales como los relativos a las condiciones de vivienda, o al acceso a sistemas mejorados de saneamiento. La frecuencia (habitualmente decenal) de los censos hace que la información procedente de éstos no pueda ser actualizada anualmente, salvo que se diseñen sistemas técnicos de combinación con resultados de encuestas o registros administrativos

- En lo relativo a las encuestas de hogares, la práctica totalidad de los países de la región cuenta con estas operaciones, si bien no siempre con carácter anual, o no de forma integrada. Muñoz y Scott (2004) estiman que más de la mitad de los 48 indicadores pueden proceder de las encuestas de hogares, y 10 de ellos no pueden ser obtenidos de otra forma. En otro estudio realizado por el BID⁹ para explorar el potencial de las encuestas de hogares para la estimación del mayor número posible de indicadores de ODM desagregados por quintiles de ingreso, género, raza y etnia, área urbana y rural y por unidades administrativas subnacionales a partir de la base de datos del programa MECOVI, se estimó que en promedio se podría obtener 23 de los 48 indicadores por país¹⁰. La importancia de estas encuestas para el seguimiento de los ODM es por tanto crucial.

- Por último, la explotación estadística de registros administrativos requiere unas características de calidad (en cuanto a la cobertura, las definiciones, la accesibilidad de los datos, etc.) determinada por los recursos de las instituciones responsables de su mantenimiento (autoridades nacionales o subnacionales de educación y salud, básicamente) que pueden quedar fuera de la coordinación técnica por parte de los INE si el SEN no está suficientemente estructurado. En la región se observan progresos en la utilización estadística de los registros administrativos, en particular en su integración con encuestas de hogares: se trata de los registros educativos, de inmunización, de mortalidad infantil, de mortalidad materna y de atención a embarazadas y partos.

Así pues, garantizar la disponibilidad de los datos necesarios para el seguimiento de los indicadores ODM exige a los SEN garantizar la continuidad y correcta explotación de censos de población y viviendas, encuestas de hogares, registros administrativos y otros dispositivos especiales de medición. Es frecuente que los planes anuales de los INE incluyan operaciones estadísticas que permitan, al menos parcialmente y no todos los años, la obtención de los indicadores ODM, pero su sostenibilidad a medio y largo plazo en la región.

1.2 Aumentar la relevancia para políticas nacionales

Además de suscribir los ODM a nivel internacional, numerosos países han elaborado políticas y programas propios de desarrollo como las Estrategias Nacionales para la Reducción de Pobreza (ENRP), que requieren adicionalmente información cuantitativa relevante para el establecimiento de líneas de base y monitoreo de tendencias, y exigen la realización específica de nuevas operaciones estadísticas. Es el caso de Colombia (violencia doméstica) o Antigua y Barbuda (uso de drogas). Además los países que se benefician de programas de cooperación suelen tener que proporcionar a los donantes información estadística ad hoc. Todo ello representa un esfuerzo extraordinario para los SEN, que deben compatibilizar la producción de indicadores de relevancia nacional con los requeridos para el monitoreo de los ODM.

En el análisis de la compatibilidad de la relevancia nacional con la comparabilidad regional e internacional, se observó que los indicadores ODM para el monitoreo de pobreza, educación, mortalidad infantil, salud maternal, acceso a agua y saneamiento, condiciones de vivienda y acceso a tecnologías de la información y comunicación son en general más sencillos que los requeridos a nivel nacional. En el polo opuesto, los indicadores relativos al seguimiento del VIH/SIDA y otras enfermedades, el acceso a medicamentos esenciales y el desarrollo sostenible coinciden poco o nada con los necesarios a nivel nacional. Además, las políticas nacionales exigen una mayor desagregación de los resultados estadísticos por áreas geográficas o subpoblaciones particulares (grupos de ingreso, sexo, hábitat, minorías étnicas, etc.). Se da por tanto la paradoja de la falta de disponibilidad de algunos indicadores ODM en los países de la región, cuando ya para las políticas nacionales es necesaria todavía más información.

Esto plantea a los SEN la necesidad de diseñar (o rediseñar) las operaciones de recogida de datos de forma que puedan obtenerse los resultados relevantes para el seguimiento de las políticas nacionales (y que sin duda satisfarían, por ser más exigentes, las necesidades del seguimiento de los ODM). Algunas soluciones posibles pasan por aumentar el tamaño de las muestras o su cobertura geográfica. Ocho países (Bolivia, Brasil, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Perú) habían decidido ampliar las muestras en encuestas para satisfacer las demandas que emergen del seguimiento de los ODM, y tres de ellos (Bolivia, Honduras y Nicaragua) ampliarán la representatividad de determinadas subpoblaciones en las muestras. Ambas soluciones exigen mayores recursos financieros, humanos y logísticos por lo que suponen un desafío para los INE cuyos presupuestos sufren restricciones endémicas. Mejorar la utilización de estadísticas mediante un análisis más exhaustivo de los datos y una mejor difusión puede aumentar la disponibilidad de datos relevantes para las políticas nacionales y el seguimiento internacional de los ODM con menor coste.

1.3 Reducir el desfase temporal y garantizar la continuidad en el medio y largo plazo

Es necesario tener en cuenta la referencia temporal de los indicadores disponibles para el seguimiento de los progresos, ya que la clasificación de países utilizada en los informes globales sobre ODM (países 'on-track' y 'off-track') está relacionada con las tendencias a lo largo del tiempo, y en particular con la realización de previsiones para los años 2005, 2010 y 2015, año para el que se fijan las metas de la Declaración del Milenio. La disponibilidad idónea es aquella que presenta suficientes datos espaciados adecuadamente cubriendo el periodo 1990-2005.

Al analizar los dos últimos años disponibles para todos los indicadores en los países de la región, se observa el importante desfase temporal (tiempo transcurrido entre la fecha referencia y la de disponibilidad) de los indicadores basados en encuestas de ingresos y gastos y en encuestas demográficas y de salud. El desfase es menor para los datos basados en registros educativos y de salud.

Se requiere por tanto la planificación en el medio y largo plazo de la producción periódica de las diferentes fuentes de datos: censos de población, sistemas de encuestas de hogares y sistemas de registros educativos y de salud. La perspectiva a más largo plazo debería quedar reflejada en la preparación de planes multianuales en los que se recojan las actividades tanto de los INE como de otros organismos productores de estadísticas, consensuadas con los usuarios y con dotación presupuestaria sostenible por parte de los gobiernos y coordinada con los donantes, en su caso.

1.4 Mejorar la comparabilidad internacional

La necesidad de comparar el progreso hacia los ODM entre países (benchmarking) como de producir agregados regionales y mundiales requiere la comparabilidad internacional de los indicadores. Los datos utilizados en los informes de Naciones Unidas para el seguimiento de los ODM proceden de las agencias internacionales especializadas, que a su vez se basan directamente en los datos proporcionados por las autoridades nacionales, cuando están disponibles, bien realizan ajustes sobre éstos (generalmente cuando la metodología no es comparable), bien producen estimaciones propias a partir de microdatos, o bien los imputan, cuando no están disponibles.

Al menos los siguientes problemas dificultan la realización de comparaciones internacionales y la obtención de estimaciones regionales:

- Definiciones y metodologías nacionales de recogida de datos distintas dificultan esta tarea, sobre todo la estimación de la precisión de los agregados.

- La fecha de referencia de los datos nacionales no es necesariamente siempre la misma, lo que obliga a realizar estimaciones entre observaciones sujetas a hipótesis de modelización.

- Los agregados regionales están basados en la disponibilidad de datos a nivel nacional, y por tanto su calidad no puede ser mejor que la de los datos nacionales.

- Los datos procedentes de registros están basados en las normas administrativas de cada país, con menor grado de armonización que los procedentes de encuestas y censos.

La mejora de la comparabilidad internacional requiere básicamente insumos de recursos humanos cualificados y de conexión con los grupos de trabajo internacionales. La participación en procesos como MECOVI, en “grupos de ciudades” (como el Grupo de Río para el estudio de las estadísticas de pobreza), en proyectos de cooperación internacional y en instancias como la Conferencia Estadística de las Américas, el Sistema Estadístico del MERCOSUR o la Comunidad Andina, son pasos importantes en este sentido.

1.5 Asegurar los recursos humanos y financieros para el seguimiento de los ODM

El sistema estadístico de un número importante de los países, y en particular las operaciones más relacionadas con los indicadores ODM, se encuentran en diversos grados de dependencia financiera o técnica externa, según el estudio realizado. En la región, las Encuestas de Consumo y Condiciones de Vida en Hogares han sido financiadas en numerosos casos por el programa MECOVI, con asistencia financiera y técnica de la CEPAL, el BM y el BID. Las Encuestas Demográficas, de Salud y Fecundidad, por su parte, han beneficiado de la asistencia de agencias bilaterales (de la UE, Estados Unidos, Canadá y los países escandinavos notablemente) y del sistema de NU. Los censos de población también han contado en algunos países con financiación parcial externa, como es el caso de Colombia, mediante un préstamo del BID.

Los problemas de financiación se traducen en general en la posposición del reclutamiento de nuevos técnicos, e incluso en la posibilidad de retener a los profesionales (frente al sector privado, especialmente el financiero y las actividades de consultoría).

2. Oportunidades para el Sistema Estadístico global

El reconocimiento del seguimiento de los ODM representa un reto adicional para los SEN; ha quedado reflejado, entre otros, en la declaración de Monterrey (2002), por la que se reconoce la importancia de fortalecer los sistemas estadísticos para realizar una mejor planificación, gestión y evaluación de los programas de desarrollo.

A nivel global, se ha propuesto el denominado Plan de Acción de Marrakech para la Mejora de las Estadísticas del Desarrollo (MAPS, en sus siglas inglesas), que ha sido asumido por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas. El Plan de Acción de Marrakech propone 6 acciones a tomar en los niveles nacional e internacional para mejorar el seguimiento global del desarrollo:

Acción 1: Potenciar la Planificación Estratégica de los Sistemas Estadísticos para mejorar las estadísticas sobre el desarrollo.

Acción 2: Preparar la Ronda de Censos del 2010.

Acción 3:Incrementar la financiación para el fortalecimiento institucional en estadística.

Acción 4: Establecer una Red Internacional de Encuestas de Hogares.

Acción 5: Realizar las medidas urgentes para el informe de seguimiento ODM 2005.

Acción 6: Aumentar la transparencia del Sistema Estadístico Internacional.

Las acciones del MAPS, con un coste evaluado entre USD 115 y USD 120 millones para el periodo 2004-2006, conllevan oportunidades para los INE y los SEN que pueden ser aprovechadas por los países de la región. El apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo al censo de población y vivienda de Colombia es sin duda un excelente ejemplo de puesta en práctica del MAPS.

En general, se puede afirmar que las oportunidades podrían representar un salto cualitativo para muchos INE de la región. Las oportunidades identificadas en el estudio pueden agruparse en torno a:

- La promoción de la actividad estadística.

- El apoyo financiero a los Sistemas Estadísticos.

- La mejora de la calidad técnica, la comparabilidad internacional y la difusión de los productos estadísticos.

2.1 Promoción de la actividad estadística

Se puede afirmar sin ambages que el seguimiento de los ODM representa una oportunidad para la promoción ('advocacy') de las instituciones estadísticas, en particular de los INE, en el seno de las administraciones nacionales e internacionales. Los informes nacionales sobre ODM, han puesto sobre la mesa la necesidad de reforzar los sistemas de recolección y análisis de datos. Por ejemplo, el informe del PNUD sobre el Salvador menciona explícitamente que es necesario “conformar el sistema nacional de estadística y brindarle la autonomía y sostenibilidad financiera que garantice sus oportunos y fidedignos resultados, así como la elaboración de un nuevo censo de población y vivienda” y ha favorecido la creación del INE en ese país.

También puede facilitar el contacto de productores con usuarios de estadísticas, y el aumento de la sensibilidad política hacia la importancia de la información estadística en la planificación de los programas de desarrollo. El mensaje transmitido en estos seminarios a los decisores políticos es que si no se puede medir el desarrollo, no puede gestionarse.

Desde el punto de vista temático, el seguimiento de los ODM debería poder fortalecer particularmente los sistemas de estadísticas sociales (en los ámbitos de pobreza, educación, salud, género) y medioambientales, mediante la realización de encuestas de hogares y el aprovechamiento estadístico de registros administrativos de calidad.

2.2 Apoyo financiero a los sistemas estadísticos

Si bien el seguimiento de los ODM exige esfuerzos suplementarios que se traducen en una mayor necesidad de recursos financieros, los INE pueden aprovechar para movilizar estos recursos. De hecho, en el ámbito internacional se han habilitado programas de apoyo financiero a proyectos específicamente de estadística, en forma de préstamos y subvenciones, como el Fondo para el Fortalecimiento de la Capacidad Estadística (STATCAP) y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo de Capacidades Estadísticas (TFSCB). En la región, Nicaragua, Paraguay, Perú, la República Dominicana y los Estados miembros del CARICOM se han beneficiado ya del TFSCB para la realización de encuestas sociales, y los países de la Comunidad Andina están preparando sus Planes Estratégicos Nacionales de Desarrollo Estadístico (PENDES) con apoyo de este fondo. Otras formas de apoyo financiero para los SEN pueden ser obtenidas del PNUD, de las agencias bilaterales de cooperación al desarrollo e incluso de fundaciones privadas (como por ejemplo la fundación “Bill y Melinda Gates”, que promueve el programa Health Metrics Network que inlcuye la mejora de los sistemas de información sobre salud)

2.3 Mejora de la calidad técnica, la comparabilidad internacional y la difusión de los productos estadísticos

El seguimiento de los ODM puede favorecer la mejora de la calidad de las estadísticas no sólo por la posible financiación que permitiría realizar nuevas operaciones cubriendo lagunas de información, sino también por el esfuerzo en difusión de metodologías internacionales para la producción de datos, y por la ampliación de contactos con otros productores y usuarios.

Algunas agencias especializadas están haciendo un esfuerzo por sistematizar y difundir documentos metodológicos sobre los diferentes indicadores ODM, que pueden ser de utilidad para los técnicos de los SEN¹¹. Por otra parte, la adaptación de encuestas internacionales tales como las de condiciones de vida (LSMS), salud y demografía (DHS), alfabetización de adultos (IALS y LAMP promovidas por la UNESCO) o las encuestas de Agrupaciones de Indicadores Múltiples (MICS) representan una oportunidad para mejorar la calidad de las estimaciones y su comparabilidad internacional, ya que su metodología y forma de aplicación está probada en otros países y los organismos promotores proporcionan en general capacitación para su aplicación. La participación en programas internacionales como MECOVI o de redes de expertos como REDESA puede también ayudar, mediante el intercambio de experiencias, a mejorar la calidad de las encuestas nacionales.

También se presenta una oportunidad para coordinar la difusión de indicadores y metadatos, en formas convenientes para todos los países, lo que favorece la preocupación de los INE por difundir evaluaciones de la calidad de las fuentes estadísticas, y a partir de ellas mejorarla. Ejemplos interesantes son los sistemas GDDS y SDDS, y la aplicación del sistema DQAF (Data Quality Framework Assessment), originado inicialmente por el FMI, a diferentes áreas temáticas¹², y que podría ser particularmente usado para los indicadores ODM en estos ámbitos.

Por último, el planteamiento de problemas técnicos comunes puede dar lugar a la cooperación entre los INE de la región y el intercambio de buenas prácticas, objetivos que deben ser promovidos por la Conferencia Estadística de las Américas ya que son inherentes a su misión.

3. Recomendaciones para el refuerzo del rol de los INE en el seguimiento de los ODM

En esta última sección se proponen recomendaciones tanto para las autoridades nacionales como para las instituciones internacionales, y en particular la Conferencia Estadística de las Américas (CEA), para reforzar el papel de los INE en el seguimiento de los ODM. Aunque en gran medida están interrelacionadas, han sido agrupadas en los siguientes ámbitos:

i) Recomendaciones sobre planificación y coordinación del SEN.

ii) Recomendaciones para aumentar la disponibilidad de los indicadores ODM.

iii) Recomendaciones para mejorar el acceso y aumentar el uso de estadísticas para el seguimiento del desarrollo.

iv) Recomendaciones para mejorar el seguimiento internacional de los ODM.

3.1 Recomendaciones sobre planificación y coordinación del SEN

La interrelación de las problemáticas anteriores obliga a poner énfasis en las tareas de coordinación, y esto es válido no sólo para el seguimiento de los ODM sino en general para el funcionamiento eficiente del SEN. Mediante la coordinación técnica, legal y de la asignación de recursos, los SEN pueden enfrentar mejor los retos mencionados en la primera parte del estudio.

Además de los INE, en la mayoría de los países los ministerios de Educación, Salud y Medio Ambiente tienen un papel fundamental en el mantenimiento de los sistemas de registros administrativos relevantes para realizar el seguimiento de los ODM. La multiplicidad de actores en el SEN requiere un liderazgo institucional que los INE, por su especialización, están mejor situados para ejercer. El reto de la coordinación obliga a considerar, en el ámbito del SEN y por parte de los INE, los siguientes asuntos técnicos destacados a partir del estudio realizado:

- Establecimiento de marcos muestrales (listados de áreas geográficas tales como unidades de enumeración censal y listados actualizados de los hogares que las componen) para la elaboración de encuestas de hogares, llevadas a cabo tanto por el INE como por otras instituciones.

- Creación de grupos de trabajo temáticos, en los que estén representados tanto el INE como los ministerios o autoridades nacionales relevantes, sobre educación y salud, para revisar los indicadores considerados más problemáticos: ingesta de calorías, tasa de terminación de estudios, tasa de asistencia de los huérfanos a la escuela, prevalencia de VIH/SIDA y uso de anticonceptivos, incidencia y tratamiento de la malaria.

- Asignación de responsabilidades en el SEN de realizar operaciones estadísticas muy específicas (por ejemplo, en materia de alfabetización de adultos, nutrición, estado de salud, uso de anticonceptivos, uso de combustibles por los hogares, dotación y uso de tecnologías de la información).

- Establecimiento de normas de documentación de los resultados por parte de todos los organismos del SEN, mediante la difusión de metadatos estandarizados.

- Capacitación desde los INE a los técnicos de los ministerios productores de estadísticas administrativas. La utilización de diferentes clasificaciones y definiciones a las utilizadas por los INE, el deficiente diseño de formularios y sistemas de recogida de datos, la débil capacidad de análisis de datos o incluso la incorrecta utilización de datos del INE, pueden ser evitadas o mitigadas mediante programas continuados de capacitación.

Para mejorar la coordinación legal, se podría:

- Establecer un marco institucional adecuado de representación de los organismos productores de información que incluya (al menos) a las autoridades nacionales de Salud, Educación, Empleo, Medio Ambiente y Vivienda, en el que se pueda, entre otros, realizar un análisis de la capacidad de seguimiento nacional de los ODM. Ello permitiría aumentar la relevancia de los indicadores a nivel nacional, lo que ha sido identificado como uno de los desafíos.

- Aprobar disposiciones legales al alcance de los INE para establecer (tras el necesario análisis y consenso) normas técnicas de cumplimiento obligatorio por los demás productores de datos. Éstas deben ser otorgadas por gobiernos o parlamentos, por lo que las actividades de promoción ante las autoridades son extremadamente importantes.

- Aprobar disposiciones legales para oficializar los datos procedentes de operaciones estadísticas realizadas por los diferentes actores del SEN. Esto es particularmente relevante en el caso de operaciones estadísticas financiadas totalmente por agentes externos y sin una previa integración en los programas nacionales de actividades estadísticas. De hecho, en la región se han observado casos de encuestas sobre género, empleo, salud y alfabetización llevadas a cabo por instituciones gubernamentales en colaboración con agencias bilaterales de desarrollo cuyos resultados no son reconocidos posteriormente como oficiales.

Para mejorar la coordinación en la asignación de recursos financieros y técnicos, se puede considerar:

- Establecer un marco legal para asegurar la financiación de forma sostenible por parte de los presupuestos nacionales del funcionamiento del SEN y la colaboración de los donantes. En particular, la realización de los censos de población y vivienda, los programas de encuestas de hogares y el mantenimiento de los registros administrativos sanitarios y educativos, debe ser incluida en las prioridades de financiación para el seguimiento de los ODM.

- La búsqueda de sinergias entre los recursos de las distintas instituciones a la hora de realizar operaciones estadísticas de gran envergadura (por ejemplo, colaboración con oficinas catastrales para el levantamiento de marcos, con escuelas, centros de salud y administraciones locales)

- Aprovechar en todo el SEN las capacidades técnicas del personal más cualificado, mediante su participación en grupos interinstitucionales y programas de formación. Numerosos INE de la región prestan asistencia técnica a los restantes productores, al menos de forma esporádica.

- Mejorar el uso eficiente de las tecnologías de la información y la comunicación disponibles en los distintos organismos del SEN y otras unidades administrativas (incluidas las locales) para la recogida, procesamiento y difusión de datos.

- Coordinar los fondos procedentes de financiadores externos, para evitar la realización de operaciones estadísticas costosas pero sin inserción en los programas de actividad nacionales.

Sólo mediante la preparación de planes estratégicos, multianuales e inclusivos de todos los organismos productores de estadística del país es posible obtener una visión de conjunto y sostenible en el tiempo de las actividades a realizar y los recursos a aplicar en el sistema estadístico oficial. La preparación de una Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico puede ser un instrumento de atracción de financiación, tanto por los gobiernos nacionales como por los donantes externos: la existencia de facilidades financieras como STATCAP que exigen la presentación de una estrategia, y TFSCB que permite financiar su preparación, son un motivo más para que los países de la región consideren la realización de este ejercicio de planificación. En la fecha de realización del estudio, sólo la cuarta parte de los países de la región disponían de estos planes (en un tercio más están en preparación) y sólo en contados casos tienen en cuenta explícitamente las necesidades de la medición de los ODM o de la ENRP, en los que se traduce en la inclusión de alguna nueva encuesta (frecuentemente la adaptación de una encuesta internacional), pero sobre todo de la ampliación de la cobertura y la mejora en la difusión de las existentes.

3.2 Recomendaciones para aumentar la disponibilidad de los indicadores ODM

En la primera parte del estudio se destacaba la necesidad de aumentar la disponibilidad de datos para el seguimiento de los indicadores ODM, consolidando las fuentes estadísticas más relevantes. En este sentido, las autoridades nacionales y las instancias internacionales deberían considerar prioritariamente las siguiente recomendaciones:

- Preparación de los censos de población y vivienda. Los censos de población y vivienda son operaciones de enorme envergadura en términos de recursos humanos, técnicos y financieros, y requieren una preparación a medio plazo. En la región, los países están demostrando una gran actividad en la preparación de los Censos de 2010: por ejemplo, Colombia ha llevado a cabo un novedoso censo en 2005, con la utilización de tecnología de punta y una gran campaña de sensibilización. Se podría analizar específicamente la utilización de los datos censales para la producción de los indicadores ODM (como denominadores de población para las tasas, indicadores de acceso a agua y saneamiento, uso de combustibles sólidos), y para la desagregación local de los indicadores mediante métodos de estimación de pequeñas áreas (por ejemplo, el desglose por hábitat urbano/rural y para los habitantes de tugurios).

- Fortalecimiento del sistema de encuestas de hogares. Todos los países de la región cuentan con encuestas periódicas de hogares, pero un sistema de encuestas va más allá de la realización de las mismas: requiere al menos el establecimiento de una periodicidad, definiciones armonizadas, y coberturas poblacionales relacionadas que permitan la integración de los datos (ver Feres y Medina, 2001). La creación de redes de expertos en materia de encuestas de hogares como propone el Plan de Acción de Marrakech puede ayudar al fortalecimiento de los sistemas de encuestas mediante el intercambio de experiencias técnicas. En la región, existe una valiosa experiencia de cooperación en el marco del programa MECOVI, y la iniciativa REDESA (Red de Instituciones y Expertos en Estadísticas Sociales y de Medio Ambiente) lanzada por la CEPAL.

- La cooperación horizontal fue señalada en el Taller de Santo Domingo como una herramienta valiosa para mejorar la capacidad de los SEN; así, la experiencia de países como Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago o Uruguay en la aplicación de las Encuestas Demográficas y de Salud (DHS, Demographic Health Surveys) puede ser beneficiosa para el resto de países de la región.

- Mejora de los sistemas de información sanitaria y los registros educativos. Una de las debilidades observadas en los indicadores ODM es la deficiencia de la capacidad de análisis de las causas de mortalidad materna e infantil, en parte debida a la insuficiente cobertura de los registros administrativos. Por otra parte, las definiciones sobre nivel de estudios y alfabetización en los censos o encuestas de hogares deben poder permitir realizar estudios de coherencia con los registros educativos, para la población de niños en edad de educación primaria. Los INE pueden aportar su experiencia, en particular en los sistemas de clasificación y codificación automática, y en el tratamiento de datos. El análisis de la coherencia con encuestas de hogares puede permitir identificar colectivos poblacionales o áreas geográficas especialmente mal cubiertas por los registros. Al ser un subproducto de la actividad administrativa, la obtención de indicadores a partir de registros es menos costosa en términos económicos que la procedente de encuestas.

- Mejora de otras fuentes de información. La Base de Datos de Indicadores de Medio Ambiente (BADEIMA) de la CEPAL puede ser aprovechada para mejorar la disponibilidad de indicadores sobre el Objetivo 7, e impulsar el trabajo de análisis y creación de un marco coherente de indicadores de Medio Ambiente (Meta 9). Para mejorar el seguimiento del Objetivo 8, la CEA podría considerar solicitar al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, la puesta a disposición de los países de las desagregaciones relevantes de la AOD recibida, así como impulsar el análisis de los flujos de AOD procedentes de países no miembros del CAD.

3.3 Recomendaciones para mejorar el acceso y aumentar el uso nacional e internacional de estadísticas para el seguimiento del desarrollo

Los informes nacionales promovidos por el PNUD sobre el seguimiento de los ODM señalaban como principal dificultad la capacidad de análisis y de utilización de estadísticas en la definición de políticas. Por tanto, la mejora del acceso y el uso de los indicadores debe ser emprendida por las autoridades del SEN:

- Promover las buenas prácticas en uso de estadísticas para políticas. La CEA podría considerar solicitar a los países la presentación de una o dos experiencias exitosas en las que los indicadores sean utilizados para políticas de desarrollo, como por ejemplo la asignación de recursos humanos en educación, la descentralización de recursos financieros a las administraciones locales, la activación de políticas de tratamiento contra enfermedades endémicas, la aplicación de complementos nutritivos en escuelas, etc., para compilarlas de la manera en que se compilaron la Base de Datos o el Manual de Buenas Prácticas en Estadística Oficial, por la División de Estadística de las Nu¹³ y ser utilizadas por los directores de los INE en sus relaciones con los gobiernos nacionales.

- Formar a los usuarios en análisis de datos tales como medios de comunicación, ONG, autoridades locales y colectivos de control social existentes en algunos países, investigadores académicos. Sin formación de estos usuarios, la producción estadística queda subempleada. Entre los temas a tratar en actividades de formación, podrían incluirse los siguientes: definiciones e interpretación de los indicadores ODM, sus fuentes de información, metodología de cálculo y limitaciones, métodos de análisis estadístico de la información y representación gráfica (orientado a no especialistas), elaboración de proyecciones, ejemplos de uso en la toma de decisiones (ver párrafo anterior). Orientado a los usuarios más especializados (como los investigadores académicos), los INE podrían organizar seminarios monográficos sobre las diferentes encuestas de hogares y sus posibilidades y limitaciones para el análisis estadístico avanzado (cálculo de indicadores de pobreza y desigualdad, integración de resultados de encuestas, censos y registros administrativos para la obtención de estimadores de pequeñas áreas, análisis multidimensional de la pobreza, uso de software especializado, etc.).

- La difusión de microdatos anonimizados ha sido experimentada por algunos INE en 'centros seguros' a los cuales tienen acceso investigadores autorizados. Se podría considerar analizar estas prácticas de difusión en la región, teniendo en cuenta las restricciones legales (seguridad en el acceso y anonimato de los informantes) y técnicas de cada país para, en un primer acercamiento, identificar experiencias que pudieran ser aplicadas a la difusión de las encuestas de hogares y censos de población disponibles, y posteriormente, elaborar recomendaciones en esta materia.

- Centralizar la difusión de indicadores. Ningún INE de la región dispone en su sitio Web de un enlace a los indicadores ODM, como tienen algunos a los indicadores de desarrollo humano. Los países podrían considerar la difusión de los 48 indicadores de forma centralizada y de fácil acceso, con el objeto de familiarizar a los usuarios con la iniciativa ODM, así como proporcionar más rápida información. La utilización de herramientas estándar como el software REDATAM preparado por CELADE, de amplia utilización en la región, o el sistema informático DevInfo¹⁴, también aplicado por varios países, podría lograr economías de escala (por ejemplo, en la traducción de los conceptos al español).

- Potenciar la difusión de metadatos. La difusión de metadatos ha sido explorada por organismos como EUROSTAT y sus experiencias pueden ser analizadas para ser aplicadas en la región. Esta información serviría igualmente para la elaboración de informes de seguimiento de los ODM regionales.

- Con el objeto de aumentar la transparencia del sistema estadístico internacional, los INE de la región (o la CEPAL como Secretaría de la CEA) podrían considerar realizar una verificación de los datos de su país publicados en fuentes internacionales¹⁵csumo las indicadas en el cuadro 2.

Cuadro 2

Las discrepancias encontradas con los datos nacionales deben ser claramente documentadas por las agencias internacionales, de forma que tanto las autoridades nacionales como los usuarios puedan conocer con detalle de la metodología utilizada. Las instancias internacionales como la CEA podrían revisar dichas discrepancias y documentarlas.

Conclusiones

El seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio mediante indicadores estadísticos no sólo representa una tarea importante para los INE y los SEN, sino que al mismo tiempo presenta oportunidades únicas para situar a la actividad estadística pública en el centro de las políticas de desarrollo. Para aprovechar las oportunidades enfrentándose a los retos, los INE, junto con los restantes organismos nacionales productores de datos y las instituciones internacionales, deben colaborar intensamente.

El estudio realizado ha permitido identificar algunas recomendaciones en el ámbito de la planificación y coordinación del SEN, del incremento de la producción estadística, de la mejora en la capacidad de uso de ésta al nivel nacional e internacional, que harían que las instituciones estadísticas, y sus profesionales, pudieran jugar un papel muy relevante en el diseño, seguimiento y evaluación de políticas para el desarrollo que mejoren la calidad de vida de las poblaciones, y acerquen al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Anexo

Objetivos de Desarrollo del Milenio, metas e indicadores

(a) Para analizar las tendencias de la pobreza en cada país debería utilizarse indicadores basados en el umbral de la pobreza nacional, siempre que esté disponible.

(b) Un indicador alternativo en desarrollo es “La tasa de terminación del nivel primario”.

(c) Este indicador es complementado por un indicador sobre el uso del preservativo en situaciones de alto riesgo (indicador 19a) y un indicador sobre los conocimientos relativos del VIH/SIDA (indicador 19b) El indicador 19c (tasa de uso de anticonceptivos) también es útil para conocer los progresos hacia el logro de otros objetivos relacionados con la salud, el género y la pobreza.

(d) Corresponde al porcentaje de la población de 15 a 24 años que puede identificar correctamente las dos principales formas de prevenir la transmisión sexual del VIH (utilizar preservativos y mantener relaciones sexuales sólo con una pareja fiel y no infectada), que rechaza los dos errores más generalizados en el país sobre la transmisión del VIH, y que sabe que una persona de aspecto saludable puede transmitir el VIH.

(e) La prevención se mide por el porcentaje de niños menores de 5 años que duermen bajo mosquiteros tratados con insecticidas; el tratamiento se mide por el porcentaje de niños menores de 5 años que reciben tratamiento adecuado.

¹Correspondencia a jcervera@devstat.com. El autor agradece los comentarios de Hubert Escaith, Juan Carlos Feres,y Cecilia Cecchini de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL, y de Diana Alarcón, del BID.

²CERVERA FERRI, José L.. El seguimiento de los ODM: Oportunidades y retos para los sistemas nacionales de estadística. Serie “Estudios estadísticos y prospectivos, número 39, (LC/L. 2458-P). CEPAL, Santiago de Chile (2005).

³En algunos casos, después del plazo definido, por lo que las respuestas no pudieron ser analizadas a tiempo en la versión inicial del documento presentada a la CEA. Finalmente, 19 países respondieron al cuestionario. Éstos son: Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Chile, Dominica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, San Vicente y Las Granadinas y Uruguay.

⁴Ejercicio realizado en enero de 2005, mediante la consulta de la base de datos en líne http://millenniumindicators.un.org/unsd/mi/mi_goals.asp

⁵http://websie.eclac.cl/sisgen/badeinso.asp

⁶Sería interesante sin embargo el análisis de los indicadores relativos a la AOD de países de la región, y por tanto no miembros del CAD.

⁷Consorcio internacional para la mejora de las estadísticas: Partnership in Statistics for the 21st Century

⁸PARIS21 llevó a cabo 6 estudios de caso durante 2003 y 2004 (Bolivia, Moldavia, Malawi, Burkina Faso, Camboya y Yemen) que confirman la predominancia de estas fuentes de datos.

⁹ Presentado en el Taller de Santo Domingo, mayo de 2005.

¹⁰Ver el sistema de difusión EQxIS del BID en http://www.iadb.org/xindicators/

¹¹ El documento “Indicators for Monitoring the Millennium Development Goals” editado por las Naciones Unidas y disponible en http://devdata.worldbank.org/gmis/mdg/UNDG%20document_final.pdf describe cada uno de los indicadores.

¹²El FMI difunde la aplicación del DQAF a las Cuentas Nacionales, Índices de Precios de Consumo y de Producción, estadísticas de las Finanzas del Gobierno, estadísticas monetarias y de Balanza de Pagos en http://dsbb.imf.org/Applications/web/dqrs/dqrsdqaf/.

¹³http://unstats.un.org/unsd/goodprac/default.asp

¹⁴Disponible en http://www.devinfo.org/spanish/index.htm

¹⁵La lista no es exhaustiva, ya que además de las bases de datos de acceso en línea existen numerosas publicaciones en papel y formatos electrónicos.

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