Introducción

En el contexto actual, de globalización y desarrollo económico y social sostenible, el Estado requiere contar con información confiable, oportuna, accesible, actualizada y de calidad, que sea útil para la planeación, toma de decisiones y gestión gubernamental. Estos requerimientos son igualmente relevantes a la luz de las relaciones del Estado con la ciudadanía, por estar directamente asociadas con la cantidad y calidad de información disponible. En este sentido, se hace exigible para muchos países de la Región la superación de los problemas de déficit y calidad de información, y de duplicidad de esfuerzos y recursos, los cuales, por lo general, conllevan a procesos poco exitosos de toma de decisiones, inversiones presupuestales desordenadas y duplicadas que, finalmente, entorpecen la gestión pública.

Debido a las implicaciones políticas, económicas y sociales que en nuestros días se le confieren a los resultados estadísticos oficiales y no oficiales, son imprescindibles para los Estados de la región, diseños rigurosos de política pública en materia de información, que permitan garantizar la idoneidad y transparencia del proceso estadístico para beneficio público. Por tal motivo, la producción de la información, así como su flujo y uso adecuado, debe concebirse como un proceso integral, el cual no se logra espontáneamente sino que, por el contrario, requiere de grandes esfuerzos técnicos, humanos y presupuestales por parte del Estado.

En esta perspectiva, este artículo pretende plantear algunos retos actuales de los organismos estadísticos de la Región para atender la creciente y cada vez más cualificada demanda de información, así como las políticas que comprometen al DANE en cuanto al proceso estadístico, y aquellas relacionadas con la orientación al ciudadano sobre el uso adecuado de la información sociodemográfica en el país. Estas políticas de información se encuentran enmarcadas en tres de los principales procesos de la cadena de valor dentro de la actividad estadística: producción, coordinación, y difusión, y tienen por objeto garantizar la orientación y reglamentación de la información que soporta el Sistema Estadístico Nacional. Además, en gran medida retoman o refuerzan trabajos adelantados en este sentido en el campo nacional e internacional.

1. Necesidad de políticas para la producción, difusión y uso de la información

La información se ha convertido en los últimos tiempos en un insumo fundamental para el diseño de políticas enfocadas hacia un desarrollo equitativo. El nivel de conocimiento que brinda se hace necesario para avanzar hacia niveles óptimos de productividad, competitividad y crecimiento económico de las naciones.

Es así como la búsqueda de “equidad e igualdad de oportunidades son aspectos a ser considerados en el proceso de repensar el rol de las entidades productoras de información”² . Es gracias al acceso libre a información pertinente, exacta, oportuna, de fácil interpretación y coherente, que se pueden focalizar mejor las políticas públicas en torno a temas como infraestructura, educación y salud, entre otros, dentro de un marco de regulación y transparencia. Esto se ha potenciado gracias a los desarrollos en tecnologías de información y comunicación.

No obstante, aunque las entidades del país y de la Región disponen de abundante información, hay deficiencias tales como: el desconocimiento de su existencia por parte de muchos usuarios potenciales; el mal uso de ella; la incompleta documentación relativa a los datos disponibles; la presencia de información con características técnicas diferentes que la hacen inadecuada, incomparable e inaccesible; la ausencia de estándares, que genera elevados costos de integración, interpretación y comparabilidad de los datos; el parcial o desigual cubrimiento de los datos en el ámbito territorial; entre otros puntos.

Por consiguiente, los procesos de producción, difusión y uso de la información estadística deben responder a dichas problemáticas y es en este sentido que se evidencia la necesidad de contar con Políticas Nacionales y Regionales al respecto, que precisen los mecanismos para la preservación de la identidad y el conocimiento nacional y de los países de la región; la integración de esfuerzos de los organismos y entidades productoras de información y el acceso de la ciudadanía a esa información.

El esfuerzo se encamina, entonces, hacia el equilibrio entre el Crecimiento institucional y la evolución de una sociedad con las grandes perspectivas de desarrollo económico, social, político y tecnológico en el orden nacional y regional, que requiere la redefinición de las políticas en materia de información, su estructura institucional y las prioridades en la acción del Estado.

2. La producción estadística sociodemográfica

Uno de los conceptos básicos relacionados con la información sociodemográfica, en particular con el objeto de medición, es el de Población.

Es importante entender a la población como un conjunto orgánico de sujetos que interactúan entre sí, sobre un territorio, para su reproducción biológica y producción social; la población constituye un elemento fundamental de las estructuras sociales, económicas, urbanas y territoriales, con las que continuamente se interrelaciona y en la que es objeto y sujeto de políticas públicas.

Es así como las estadísticas sociodemográficas se constituyen en información estratégica para la toma de decisiones a nivel local. Es por ello que en la mayoría de los países de la región, la información de población se utiliza como criterio primordial para la distribución de los recursos. En el caso colombiano, por ejemplo, es utilizada en el Sistema General de Participaciones para distribuir los recursos que se aplican a los sectores de la educación, la salud, el saneamiento básico y la infancia. También se utiliza para la categorización de los municipios, y así fijar los niveles salariales de Alcaldes, funcionarios y otras autoridades municipales y distritales; para la definición de líneas de base en los procesos de planeación y para definir la representación política de los diversos cuerpos colegiados (representantes a la Cámara, Diputados y Concejales).

La dimensión cuantitativa de la población -cuánta gente, su composición según las diferentes características socio-culturales de los individuos, composición por sexo, edad, ocupación, escolaridad, y otras-, y su dinámica de transformación -cómo y con qué velocidad crece o se mueve sobre el territorio- son de particular interés. Las fuentes principales para la obtención de dicha información son los censos, las muestras, y los registros administrativos de donde se obtienen estadísticas derivadas.

Los Censos de Población. Se constituyen en la principal fuente de información demográfica y, dado que permiten la máxima desagregación geográfica, son la fuente más adecuada para el proceso de planeación local y territorial, así como para el diagnóstico y la formulación de políticas públicas. Los datos básicos que se obtienen de población, viviendas y hogares son de stock, razón por la cual la información intercensal debe ser inferida mediante procesos de conciliación y proyecciones. Aunque la periodicidad deseable para este tipo de operaciones estadísticas es de diez años, una de las principales limitantes es su elevado costo que impide, en varias ocasiones, acatar dichas recomendaciones.

Las encuestas por muestreo. En este tipo de fuentes de información sociodemográfica sobresalen las encuestas a hogares. Estos instrumentos de medición permiten contar con grandes trayectorias y aplicación a nivel regional, aunque son limitados en cuanto a desagregación espacial y temática.

Las encuestas de hogares son instrumentos importantes para mantener actualizados los principales perfiles demográficos y para la construcción de pivotes de comparación entre períodos intercensales. Un ejemplo de ello lo constituyen los Estudios de Población realizados en Colombia a principios de los años 80, como reacción a la negativa por parte del Gobierno, de nuevo por dificultades presupuestales, a realizar el Censo de población en 1982. Bajo este esquema se hicieron recuentos de viviendas y hogares bastante minuciosos en las principales ciudades del país y, con base en estos, se seleccionaron muestras, la mayoría del 10%, facilitándose de esta manera la construcción del pivote de comparación que se utilizó para la ejecución del censo de 1985. Hoy, después del Censo realizado en 2005, el DANE está preparándose metodológicamente para aplicarlos y constituirlos como instrumentos que viabilicen la actualización de las proyecciones de población y las estadísticas demográficas subnacionales.

No obstante las virtudes de esta metodología, por lo general se carece de series homogéneas, lo cual interfiere en el éxito al momento de analizar las características de los hogares, su dinámica y su comportamiento, especialmente cuando se tiene como información “stocks” y no “flujos” de información.

La problemática de no disponer de series homogéneas, presente en varios países de la región, se ha generado tanto por los conceptos como por el manejo del instrumento. Colombia en particular generó un trauma en su serie de mercado laboral, ya que teniendo una serie que iniciaba en el año 1976 y se conservaba con características homogéneas hasta el 2000, implementó en el año 2001 un rediseño que incluyó cambios tanto metodológicos como conceptuales, rompiendo la serie, e impidiendo realizar las desestacionalizaciones tradicionales. Estas modificaciones, unidas a otros cambios recientes, han afectado también el manejo longitudinal de la información.

El llamado a los Institutos de Estadística es, entonces, a superar las limitaciones, con el debido rigor que exige la aplicación de metodologías estadísticas apropiadas. Entre ellos cabe resaltar la importancia de implementar paralelos cada vez que se hagan rediseños o se planeen modificaciones a dichas encuestas, con el propósito de permitir el ejercicio de empalme de las series y no perder la comparabilidad tanto intertemporal como espacial y temática.

Los Registros Administrativos. Son estadísticas de carácter legal o administrativo que provienen de los registros de instituciones públicas y privadas, para controlar y dar seguimiento a las actividades asociadas a sus programas u obligaciones. Por lo general, gran parte de las estadísticas demográficas y sociales se derivan de este tipo de registros, por ejemplo, las estadísticas sobre acontecimientos vitales (registro civil), educación, justicia, salud, etc.

Sobresalen los movimientos naturales de población, que toman la información de los registros básicos de estadísticas vitales (nacimientos, defunciones, matrimonios). En el caso de la Región Andina, aunque la mayoría de los países cuentan con registros administrativos (nacimientos y defunciones), en casi ninguno de ellos el registro tiene una estructura que asegure la disponibilidad de estadísticas completas y oportunas y con una cabalidad conocida.

También hace parte de los registros la información sobre movimientos espaciales. Ésta es una de las temáticas más complejas de medir por su dificultad de obtención. En efecto, dado que la migración corresponde al cambio del lugar de residencia y de límites administrativos, este fenómeno presenta serios problemas de interpretación. Además, en la medida en que se trata de un comportamiento que puede repetirse múltiples veces, se pueden generar sobre o subestimaciones de los flujos de migración.

En nuestros países, donde los sistemas administrativos suelen ser menos eficaces, las posibilidades de suministrar estadísticas mediante datos administrativos son más limitadas. Muchas veces resulta difícil interpretar las estadísticas debido a que, entre otras cosas, la cobertura es incompleta y cambiante. Sin embargo, tales estadísticas representan una parte considerable de las estadísticas oficiales. Reconocemos que el uso efectivo de los registros administrativos con fines estadísticos no es sencillo. Incluso en los países con instituciones estadísticas muy organizadas es raro que su ámbito de competencia incluya todas las fuentes disponibles de estadísticas basadas en éstos, sin embargo, y es importante resaltarlo, esta complejidad no puede convertir a los INE en administradores de Registros Administrativos.

Es por ello que uno de los desafíos que tienen las oficinas de estadística es lograr que los responsables de los registros administrativos sigan las normas y estándares de calidad y cobertura, para así asegurar que el registro pueda ser utilizado como un insumo para la producción de una estadística. Además, como Ente Rector del Sistema Estadístico Nacional, le corresponde a estas oficinas el oficio de promover el rigor en el uso de los registros y dictaminar su calidad con miras a su mejoramiento permanente.

En este ámbito, otro de los problemas urgentes de resolver en nuestros países, con respecto a la información sociodemográfica, es la duplicidad de esfuerzos y carencia de estándares en su producción, y la existencia de documentación disímil. Debido a ello, los usuarios tienen pocas posibilidades de saber qué información existe, evaluar sus características y contar con elementos claros para decidir si los datos disponibles son útiles o no para sus aplicaciones. La creciente y cada vez más cualificada demanda de información sociodemográfica en la Región está exigiendo mecanismos de acceso fácil y flexible a los datos.

3. Uso y difusión de la información sociodemográfica

A continuación se presentan algunos ejemplos concretos implementados recientemente en el DANE, en la búsqueda por optimizar la difusión y uso de la información sociodemográfica.

El Plan de Difusión tiene por objeto disminuir la brecha que existe entre la información disponible y el usuario. Se busca mostrar cómo, a pesar de la complejidad que trae la medición de los fenómenos demográficos, sus resultados no son más que un “trazo” de nuestra cotidianidad; de nuestro ciclo de vida y, en un sentido más amplio, del ciclo de vida de la sociedad. Con ello se busca que desde lo simple se comprenda lo complejo, y motivar e invitar al adecuado uso de la información. Por supuesto sólo es posible lograrlo bajo una estrategia que, además de promover la utilización, desarrolle instrumentos y medios para permitir y facilitar su uso. Un ejemplo de ello es la herramienta REDATAM, promovida por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía - CELADE - para la difusión de los datos censales, con el acompañamiento y promoción del Fondo de Población de las Naciones Unidas, entre otras instituciones y centros de investigación.

Específicamente el Plan de Difusión del DANE se basa en una estrategia que integra cuatro grandes componentes, a saber: ORIENTAR, DISPONER, CAPACITAR y SENSIBILIZAR Y GENERAR CULTURA ESTADISTICA.

Para ORIENTAR al usuario se han creado estrategias de difusión a través de distintos medios de comunicación, en los que se enfatiza el “dónde” y el “cómo” los usuarios pueden acceder a la información. Entre ellos se cuenta con atención telefónica, atención personalizada en los Bancos de Datos a nivel nacional, y la página WEB.

Para DISPONER de los datos estadísticos se han diseñado estrategias de suministro de datos en forma masiva con sus respectivos metadatos, que ilustren sobre las características y las definiciones de la información, sin violar el carácter de “confidencialidad” que deben mantener los microdatos.

Esto se ha logrado mediante la disposición de áreas internas con acceso a terminales especializadas donde se pueden consultar los microdatos censales con protección de la reserva estadística. Asímismo se ha potenciado el uso de la Web: Se dispone de la página www.dane.gov.co como mecanismo para acceder a las estadísticas sociodemográficas producidas por el DANE, y se ha venido desarrollando el Sistema Colombiano de Difusión de Información Básica –COLOMBIESTAD, al cual se puede acceder a través del portal de Internet www.colombiestad.gov.co. Este último no sólo constituye una forma de difusión de la producción estadística y geográfica producida por el DANE, sino que, también, pone a disposición de los usuarios información básica producida sobre el país por parte de otras entidades, previa revisión del DANE en cuanto a su calidad y oportunidad. Allí, por ejemplo, se divulga información de ANDESTAD³ , EUROSTAT⁴ , y de aquellos países con los que se han logrado acuerdos de difusión para este tipo de información.

La CAPACITACIÓN a los usuarios es fundamental, en cuanto los ubica en el uso de la información de acuerdo con de sus intereses y necesidades, la interpretación de las cifras, sus limitaciones y bondades, y las coberturas, entre otros temas.

Las estrategias desarrolladas van desde diplomados, cursos en temas específicos, talleres regionales aplicados a sub poblaciones definidas y asesorías a nivel académico y empresarial.

La SENSIBILIZACIÓN y la GENERACIÓN DE CULTURA ESTADISTICA se logra, entre otros mecanismos, a través del contacto directo con la comunidad, en donde, con distintas estrategias de comunicación se le explica y aclara la importancia, el uso y la disponibilidad de la información, así como también la responsabilidad que tienen de brindar información veraz en pro de tener un panorama real de las condiciones de vida de la población. Adicionalmente, es un mecanismo que sirve para incentivar el desarrollo de habilidades para la apropiación y uso de la información, fomentando el manejo de las nuevas tecnologías.

Para ello pueden generarse programas específicos dirigidos a poblaciones que incidan en la socialización de los conceptos sociodemográficos, y a poblaciones que, por su carácter, generen cultura en el uso de las estadísticas producidas por los Institutos.

4. Algunas consideraciones generales en la definición de lineamientos de políticas de producción y difusión estadística

Para el cumplimiento de la misión de las entidades que tienen claramente definida su función como proveedoras de información estratégica, el entorno mundial ha establecido un estándar que se fundamenta en la calidad, la integralidad, la confiabilidad, la oportunidad y la satisfacción de las necesidades de los usuarios.

Considerando tanto las posibilidades tecnológicas como las exigencias de servicio impuestas por la sociedad global moderna, parece pertinente adoptar una serie de políticas claras en aspectos de producción y difusión de información demográfica, así como del uso y aprovechamiento de la infraestructura de tecnología de información y orientación al usuario.

En el ámbito internacional, nacional y de los países de la Región Andina, se han generado diversas iniciativas en torno a la búsqueda de soluciones consensuadas a los problemas de información, que revelan la necesidad de definir y adoptar políticas para la producción, difusión y uso de la información, como una de las prioridades en las acciones para lograr el desarrollo armónico e integral.

Entre las iniciativas más relevantes que se han venido adelantando en la Región Andina, tendientes a armonizar la producción de información estratégica, se cuentan: el trabajo conjunto sobre los principales indicadores generados por las encuestas a hogares; el diseño de la encuesta de Migración Internacional que se viene trabajando desde el año pasado; los lineamientos y estándares para la elaboración de los marcos estadísticos de las encuestas económicas, y el diseño y desarrollo del curso “Formación de Formadores en técnicas de Diseño y Desarrollo de Encuestas- TDDE-ANDINO”⁵, en el cual se avanza actualmente.

En la Cuarta reunión de la Conferencia Estadística de las Américas, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, celebrada en Santiago de Chile del 25 al 27 de julio de 2007, se dio a conocer el documento preparado por EUROSTAT, denominado “IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO DE BUENAS PRÁCTICAS DE LAS ESTADÍSTICAS EUROPEAS”. Este documento está dirigido a: las autoridades gubernamentales, para orientarlas respecto a asegurarse de que sus servicios estadísticos están organizados profesionalmente y dotados de recursos para elaborar estadísticas de tal manera que la independencia, la integridad y la responsabilidad queden garantizadas; a las autoridades estadísticas y su personal, para proporcionar un referente en cuanto a los principios, valores y buenas prácticas en materia de estadística que deberían ayudarlas a elaborar y difundir estadísticas armonizadas y de gran calidad; a los usuarios, para poner de manifiesto que las autoridades europeas y nacionales en materia de estadística son imparciales y que las estadísticas que elaboran y difunden son objetivas y fidedignas; igualmente, a los proveedores de datos, para evidenciar que la confidencialidad de la información que proporcionan está protegida y que se evitará la sobrecarga de respuestas.

Este Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas⁶ promueve dos propósitos fundamentales que enmarcan el deber ser de aquellas instituciones con responsabilidades en la producción de información oficial: aumentar la confianza en las autoridades estadísticas y reforzar la calidad de las estadísticas que elaboran y difunden dichas autoridades, fomentando la aplicación coherente de los mejores principios, métodos y prácticas internacionales, en materia de estadística, entre todos aquellos que elaboran las estadísticas oficiales en Europa.

La propuesta en este sentido, enmarcada dentro del compromiso que tenemos como responsables de la producción de la información básica nacional y comunitaria, está orientada a unir esfuerzos y preparar conjuntamente la Política que regirá, desde el entorno institucional, los procesos de producción de las estadísticas oficiales de la región, desde su concepción y diseño hasta el resultado final, tomando como punto de partida la evaluación y análisis de los principios que regirán la política comunitaria frente a las preocupaciones comunes en términos de los aspectos claves de la producción estadística oficial.

¹ Basado en la ponencia presentada en el evento, Región Andina: “Dinámicas Poblacionales y Políticas Públicas”, Encuentro Internacional realizado en Bogotá del 9 al 11 de 2008, en la Universidad del Externado de Colombia.

² Ingeominas: Políticas de Información Nacional, Bogotá, Febrero 2001.

³ Proyecto de cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Andina, creado como parte del apoyo a la profundización del proceso de integración andina. El proyecto busca mejorar la calidad de las estadísticas que sirven para la buena preparación, gestión y evaluación de las políticas públicas a nivel nacional y, en particular, las políticas que tienen en común los países que forman la Comunidad Andina.

⁴ Oficina estadística de la Comisión Europea que produce datos sobre la Unión Europea y promueve la armonización de los métodos estadísticos de los Estados miembros.

⁵ El curso del TDDE es una actividad de capacitación preparada por el DANE, con origen en un programa de la Oficina de Censos de los Estados Unidos y desarrollado con muy buenos resultados en otros países del mundo, entre los cuales se destaca Canadá. El TDDE colombiano es la adaptación al lenguaje en español y a la realidad latinoamericana del curso de la agencia canadiense STATISTICS CANADA, Survey Skills Development Curse, SSDC. El objetivo del curso es mejorar la calidad del diseño, desarrollo y utilización de encuestas. Está dirigido a los funcionarios de los Institutos Estadísticos de los países Andinos, que por sus funciones y responsabilidades desempeñan labores de planificación y desarrollo de encuestas donde se involucre la consulta directa a individuos, mediante instrumentos estructurados de recolección de datos, buscando no sólo fortalecer la capacidad de los INE en la producción de información sino, adicionalmente, formar habilidades y destrezas pedagógicas que permitan el desempeño posterior de los participantes como multiplicadores en sus respectivos países (cada uno en un componente específico: temática, oficina, muestreo, campo y sistemas).

⁶ CEPAL. Comisión Económica para América Latina y el Caribe; cuarta reunión de la Conferencia Estadística de las Américas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 25 al 27 de julio de 2007. Documento elaborado por la oficina Estadística de las Comunidades Europeas – EUROSTAT.